AMÉRICA LATINA: LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS
Y EL TERRORISMO GLOBAL
PARTE II
Pedro Trujillo *
1. Introducción
En América Latina, es en el seno de la Organización de los Estados Americanos (OEA) donde parece más adecuada la promoción y búsqueda de iniciativas y consensos en materia de seguridad y defensa. De acuerdo con su Carta fundacional, el artículo 2 determina que el primer objetivo es: “Afianzar la paz y la seguridad del Continente”, lo que permite comenzar, a partir de ahí, la construcción del pilar correspondiente.
El tema de la seguridad ha sufrido una importante evolución en los últimos años. El mundo pasó de un sistema bipolar perfectamente determinado a otro monopolar, tras la desaparición de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y, más recientemente, a un mundo multipolar diversificado, entendido este con diferentes polos: económico, político, social, militar, etc., situados en distintos lugares y concurrentes en algunas zonas geográficas. Al respecto, Vilanova nos dice:
Lo que había en el sistema bipolar era de una claridad visual y expositiva que no se produce en estos momentos, y que no se va a repetir en mucho tiempo. Por tanto, en un momento de mutación sistémica a gran escala, podemos constatar que los conceptos anteriores no valen. Sin embargo, no podemos pretender tener respuesta inmediata a los problemas actuales.[1]
Esa situación descrita en la que predominaba la incertidumbre y la incapacidad de contar con respuestas inmediatas ante la necesidad de llegar a acuerdos multilaterales, llevó a muchos Estados y a ciertos organismos internacionales a repensar el modelo hasta entonces vigente y algunos procesos ya emprendidos se ralentizaron. Surgieron modelos de seguridad compartida, cooperativa, polivalente y otros muchos, en función del lugar y del momento. También Vilanova nos ilustra en este sentido:
En primer lugar, y haciendo referencia al nuevo concepto de seguridad, se dijo acertadamente que éste tenía que ser polivalente y tenía que poner el acento en varias cuestiones. En mi opinión, se ha demostrado que enterramos demasiado deprisa la primacía que sigue teniendo la dimensión militar del nuevo concepto de seguridad, entre otras cosas porque es el único concepto que sigue teniendo una capacidad disuasoria sin competidores inmediatos, en determinadas condiciones objetivas.
Con relación a este nuevo concepto de seguridad polivalente, se dijo que tenía que poner el acento en la democracia política, en el crecimiento económico (aunque no se solía precisar que debería ir acompañado de una distribución social equitativa del crecimiento), y en las relaciones pacíficas internacionales.[2]
El debate sobre el modelo de seguridad más apropiado (especialmente para la región latinoamericana) no escapó a la OEA y por tiempo se generó y promovió la discusión para ver cuál era el más acorde con la situación geopolítica. Lora indica en relación con ello: “el surgimiento de una nueva visión de seguridad en América Latina se manifiesta vívidamente en la reunión sostenida por los Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegación en Bridgetown en Julio de 2002”.[3] Surgen, por aquel entonces y en distintas fechas, una serie de organismos que abordan la discusión de estos específicos temas como la Junta Interamericana de Defensa (JID) dentro de la OEA, las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas o más recientemente el Consejo de Defensa Sudamericano, entre otros.
Finalmente, el modelo que se adopta en América Latina responde al concepto de seguridad cooperativa que en palabras de Lora, se podría resumir como aquella que “se basa en limitados intereses comunes pero no implica la existencia de confianza. […]”. Y continúa:
La seguridad cooperativa desde una perspectiva más amplia y que estaría más cercana a la visión multimensional de la OEA, es la que propone Cohen caracterizándola como una combinación de seguridad colectiva y defensa colectiva a la que se incorpora la seguridad individual y la capacidad de proyectar estabilidad hacia áreas adyacentes al arreglo de seguridad cooperativa.[4]
Más adelante agrega:
Es preciso reiterar el carácter preventivo de la seguridad cooperativa, esto implica la existencia de instancias, ajenas a los propios estados, que comparan sus conductas con ciertos criterios de comportamiento previamente establecidos y codificados, así como también la presencia de mecanismos y procedimientos que alienten conductas cooperativas y prevengan y penalicen las que no lo fueran. Este carácter preventivo pareciera sin embargo reñido con los principios de soberanía y no intervención tan celosamente defendidos en América Latina. [5]
A lo largo de su historia, la OEA ha pasado, al menos, por tres fases diferenciadas. La primera, como oficina de asuntos americanos en Washington. La segunda, durante la Guerra Fría, jugando un papel con alto grado de dependencia de los Estados Unidos y su política exterior. La tercera, una nueva etapa que comenzó en 1994, se desarrolló y se consolidó con la presidencia de César Gaviria y llega a nuestros días. En esta última, el afianzamiento de los sistemas democráticos de la región ha sido el principal vector de trabajo y “logro” de la organización regional. No obstante, para algunos analistas, la penúltima Cumbre de las Américas (Trinidad y Tobago, 2010) pareciera ser el inicio de otra etapa en la que el protagonismo de los países de la ALBA, liderados por Venezuela, el manejo de la OEA por agendas interesadas y en cierto momento hasta con determinada carga ideológica y la ausencia (o falta de presencia activa, especialmente en aquella) de los Estados Unidos, parecen ser vectores a considerar en esa incipiente y floreciente nueva fase. A esto hay que unir la discusión actual en relación con el futuro rol de la CIDH.
El principio dominante en relación con la no intervención y respeto a la soberanía de los pueblos (no siempre observado), ha condicionado, de alguna forma, que la adopción de medidas de carácter general no haya sido posible puesto que son los Estados quienes, a fin de cuentas, tienen plena autonomía para decidir. Ello genera, sin duda, una falta de convergencia y alineación en determinados campos, siendo el terrorismo uno de ellos.
Lora corrobora esta idea:
[…] durante la Guerra Fría, la Organización [en alusión a la OEA] no cumplió con su cometido de mantener la paz y promover la democracia en la región.
Debido a la larga historia de intervencionismo norteamericano, los estados, férreos defensores de los principios de soberanía y no intervención, endurecieron aun más sus posiciones en procura de evitar intromisiones externas en los asuntos internos, consecuentemente el comportamiento de la OEA refleja esta postura. [6]
En el capítulo primero se analizó la falta de una definición universalmente aceptada de terrorismo (3. Reflexiones sobre el marco conceptual del terrorismo). Tal y como se concluyó, lo que para determinados colectivos son actos terroristas, para otros pueden ser actos de valor que permitan liberar a sus pueblos. Por consiguiente, siguiendo esa lógica, será muy complicado para la comunidad internacional llegar a un consenso en torno a una definición de terrorismo siquiera mayoritariamente aceptada o, lo que puede ser incluso peor:
Dado que no existe una definición compartida del mismo, la tergiversación de determinados fenómenos para que encajen bajo la envoltura del terrorismo puede desembocar en actuaciones militares en terceros lugares sin un pretexto excesivamente más elaborado que la propia campaña antiterrorista. [7]
Llegado este momento, es preciso comentar que los países latinoamericanos han optado, en sus relaciones bi y multilaterales, por la intergubernamentalidad y no por la supranacionalidad. Quiere ello decir que las distintas organizaciones que se han conformado en la región, y la OEA no escapa a ello, se rigen por principios donde el consenso, la unanimidad o procesos similares que implican el asentimiento de todos los Estados miembros se aplican en el proceso de toma de decisiones. Aunque, en contraposición a ello y como un “mejor” sistema, Rojas señala: “Integrarse -cediendo soberanía- para conseguir mayores capacidades y ganar soberanía y poder es la tendencia de mayor peso en el sistema internacional”.[8]
Por tanto, estando la supranacionalidad ausente, es muy difícil alcanzar el consenso en muchas materias, incluido el terrorismo. Es necesario tener presente permanentemente esa situación para poder comprender la lentitud en determinadas negociaciones, el poco alcance de las mismas o los dilatados procesos en ciertos temas sensibles. Merlos afirma en relación con ello:
Es una realidad constatada que la mayor parte de los gobiernos del subcontinente apoya en el plano de las declaraciones y las buenas intenciones los esfuerzos para la lucha contra el terrorismo presentados desde distintas organizaciones intergubernamentales y desde la propia Organización de las Naciones Unidas, pero presentan déficits serios en dos planos. El primero, el de llevar unilateralmente a los hechos concretos la aparentemente firme voluntad política de actuar. El segundo, el de cooperar a nivel transnacional….. [9]
Por muchas y variadas razones (ya explicadas), la búsqueda de una definición única sigue siendo una tarea pendiente en el hemisferio. Los gobiernos no se han puesto de acuerdo y parece que la actual situación geopolítica imposibilita aún más las cosas. Recordemos que a principio de 2008, la Asamblea Nacional de Venezuela aprobó un proyecto por el que admitía la beligerancia de las guerrillas colombianas de las FARC y del ELN. El texto de dicho proyecto reconoce "el carácter beligerante de los movimientos insurgentes Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y Ejército de Liberación Nacional (ELN)…”, y rechaza las "listas unilaterales impuestas por el Gobierno de Estados Unidos" a otros países (organizaciones y personas) del mundo y que califican de "terroristas" a esos grupos colombianos que son "movimientos de liberación no subordinados a la dominación" [10]. Walser al respecto opina:
On January 11, still riding high from the hostage release, Chávez applauded the FARC’s gesture. He urged Europeans and others to remove the FARC and another Colombian guerrilla group, the National Liberation Army (ELN), from the ranks of international terrorist organizations. “The FARC and ELN are not terrorists,” Chávez claimed. “They are genuine armies occupying territory and fighting for the Bolivarian cause.” Without diplomatic consultations and in complete disregard of the opinions of the Colombian majority, Chávez attempted to bestow new legitimacy on the discredited narco-terrorists of the FARC. [11]
Más recientemente, el apoyo del gobierno venezolano a las FARC ha sido puesto en evidencia por medio de un informe del The International Institute for Strategic Studies[12] de Londres titulado The FARC Files: Venezuela, Ecuador and the Secret Archive of ´Raul Reyes´. En el mismo se evidencia la relación comentada y otros detalles del apoyo que recibe el grupo terrorista por parte del gobierno venezolano. Evidentemente las conclusiones del mismo fueron cuestionadas y desestimadas por el gobierno del presidente Chávez. La nota de prensa de la presentación del informe indicaba:
El dosier ilumina en detalle los esfuerzos de las FARC para desarrollar relaciones con gobiernos y otros elementos estratégicos en dos estados vecinos, Venezuela y Ecuador. Las FARC lograron distintos grados de éxito en estos dos casos, que siguieron trayectorias diferentes. La relación con Venezuela adquirió en definitiva una dimensión estratégica caracterizada por varias formas de apoyo estatal, mientras que con Ecuador esta dinámica no se cristalizó.
En una primera aproximación se podría aceptar que aunque ciertamente algunos de los convenios vigentes recogen toda una serie de definiciones y conceptos que en determinado momento pueden ser empleados por cualquier Estado para tipificar una actuación como terrorista, no es menos cierto que no hay un denominador común prefijado que permita que el mismo acto pueda ser uniformemente considerado por todos los países de la región y eso es, precisamente, lo que se pretende evidenciar como vulnerabilidad, especialmente cuando de terrorismo global se trata. A esto hay que añadir el hecho de que determinados países latinoamericanos parecieran distanciarse, cada vez más, de las resoluciones de la OEA y de las de otros organismos internacionales. La referencia concreta es a Venezuela que desde 2006 ha hecho algunas observaciones a las resoluciones en materia de terrorismo que ha emitido la organización americana y que más adelante se detallan.
Parece oportuno cerrar estos comentarios e insistir en cuanto se ha desarrollado en la primera parte de este trabajo y reflexionar sobre qué se puede deducir y qué es aplicable en la región de cuanto relata el juez Bonanate que explica la siguiente experiencia en Italia:[13]
A falta de eventos terroristas, y en presencia de la simple aunque verosímil intención de provocarlos, las conductas demostradas por los acusados han sido valoradas por el juez Forleo, del Tribunal de Milán –especialmente a falta de una amplia y acordada definición de terrorismo internacional a nivel mundial- como pertenecientes a la categoría, bastante más amplia y reconocida por el derecho internacional, de la guerra de guerrillas. Sobre la base de “los encomiables esfuerzos de investigación realizados”, el juez decide que, “con arreglo a los hechos, no puede considerarse probado, ni siquiera en términos de gravedad indiciaria, que las dos “células” en cuestión, aun gravitando en áreas notoriamente marcadas por la propensión al terrorismo tuvieran objetivos que trascendieran los de la guerrilla”.
Estableciendo así una neta distinción entre terrorismo y guerrilla, el juez Forleo absolvió pues a los imputados de los crímenes reconducibles al art. 270bis del Código Penal (este es el aspecto que nos interesa; otros delitos menores por los que fueron procesados al mismo tiempo quedan fuera del alcance de nuestro tema), desencadenando en la opinión pública, tanto especializada como general, un fortísimo debate. En efecto, entran en discusión varios aspectos que hacen que el caso sea especialmente significativo: por una parte la definición del tipo de delito (¿guerrilla o terrorismo?), y por otra la realización efectiva o no de determinadas acciones (terroristas o de guerrilla). Mientras que la primera cuestión en seguida resultó escasamente susceptible de aclaraciones perentorias y compartibles, la segunda implicaba nada menos que la aplicación del principio del habeas corpus, pudiéndose afirmar -no sin argumentos- que las conductas amenazadoras o temidas no se habían concretado y que por lo tanto no podían dar lugar a un proceso penal, y menos aún a una condena por delitos no cometidos. Para complicar aún más las cosas, llegó una siguiente sentencia del Juez de instrucción de Brescia, que reforzaba la sentencia de Forleo reconociendo en los acusados “la finalidad de participar en la yihad, con la programación de inminentes viajes con destino a países en los que operar, no para participar en la resistencia sino para poner en práctica el terrorismo” (Sentencia del Tribunal de Brecia, Oficina del Juez de Instrucción, 21 de diciembre de 2004, implicando por tanto que entre resistencia al enemigo, guerrilla y terrorismo existiría una completa continuidad que hace imposible distinguir los eventuales niveles distintos de gravedad y por tanto de responsabilidad reconducibles a las normas del derecho penal.[14]
Las resoluciones que veremos a continuación hacen referencia únicamente al terrorismo o al terrorismo internacional, aunque muchas no desarrollan específicamente esos aspectos ni pasan de ser meras recomendaciones, sugerencias o reflexiones.
Por tanto, la generalidad (o imprecisión) de los términos permite una interpretación indistintamente restrictiva o general. Esto hace que la validez esté sujeta a la libre interpretación de los Estados muchas veces condicionada por particulares intereses o determinados oportunismos políticos y, en modo alguno, crea un modelo común que puede ser adoptado en toda la región y así crear el necesario cuerpo normativo en el ámbito del derecho internacional.
Como punto final indicar que el concepto terrorismo global o yihadista, tal cual se ha venido contemplando -y es tratado por diversos autores- está excluido de las declaraciones y de los acuerdos adoptados en las diferentes reuniones de la organización regional (OEA). El problema ya apuntado, como se puede intuir, adquiere dimensiones muchos mayores con estas y otras lagunas. Posiblemente, con el ánimo de no crear fricciones, se ha preferido no denominar al terrorismo más que de esa forma general, sin calificativos que pudieran ser percibidos por otros países como ofensivos o inadecuados.
El trabajo se centra, exclusivamente, en la Organización de los Estados Americanos por ser la única que realmente aglutina a todos los países del continente (excepción a la fecha de Cuba, ya que Honduras fue incorporada en junio de 2011 tras la expulsión en julio de 2009). No aborda ni incluye el aporte de otras organizaciones subregionales porque aquellas únicamente cuentan con algunos Estados miembros y no serviría para el propósito del análisis ya que podría desvirtuar las conclusiones. No obstante, muchas de las resoluciones de la OEA responden, necesariamente, a otras previas o simultáneas que ha tomado la Organización de Naciones Unidas, por ello, parece necesario analizarlas de forma que se pueda establecer la necesaria correlación y permita reflexionar sobre la similitud, el contraste y el consecuente impacto en la región.
2. La Organización de las Naciones Unidas (ONU)
En 1994, la Asamblea General de las Naciones Unidas[15] aprobó la “Declaración sobre Medidas para Eliminar el Terrorismo Internacional”. En ella manifestó su preocupación por la persistencia de actos terroristas en el mundo que pueden comprometer la seguridad de los Estados; el alarmante aumento de las relaciones entre los grupos terroristas y los traficantes de drogas; la conveniencia de asegurar una mayor coordinación y cooperación entre los Estados en la lucha contra los delitos directamente relacionados con el terrorismo entre ellos el tráfico de drogas y la firme decisión de eliminar el terrorismo internacional para mantener la paz y la seguridad internacionales, fortaleciendo la cooperación internacional para adoptar medidas prácticas y eficaces.
En dicha declaración los Estados condenan los actos, métodos y prácticas terroristas por constituir una grave violación de los propósitos y principios de las Naciones Unidas y porque pueden representar una amenaza para la paz y la seguridad internacionales; se comprometen a cumplir sus obligaciones en virtud de la Carta de las Naciones Unidas y otras disposiciones de derecho internacional relacionadas con la lucha contra el terrorismo internacional y a adoptar medidas eficaces y decididas con el fin de lograr la eliminación pronta y definitiva del terrorismo internacional, para lo cual buscarán concertar acuerdos de cooperación que promueva el intercambio de información pertinente, debiendo tomar a la mayor brevedad todas las medidas necesarias para aplicar los convenios internacionales vigentes sobre la prevención, represión y eliminación del terrorismo, incluida la armonización de su legislación interna con esos convenios. Los Estados son instados a promover y cumplir las disposiciones de esta Declaración en todos sus aspectos con el fin de lograr la eliminación definitiva del terrorismo.
Mediante la Declaración complementaria de la Declaración de 1994 sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional,[16] la Asamblea General de las Naciones Unidas, manifestó su condena total a las acciones terroristas de cualquier tipo y motivación, incluyendo aquellas que amenacen la integridad territorial[17] y la seguridad de los Estados, resaltando la importancia de velar por la cooperación efectiva entre los Estados miembros para condenar a los responsables -en el marco del derecho internacional- incluidas las normas internacionales de derechos humanos, para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo y adoptar todas las medidas apropiadas con arreglo a su derecho interno, buscando además adoptar medidas para compartir conocimientos especializados e información acerca de los terroristas, sus movimientos, su apoyo y sus armas y compartir información respecto de la investigación y su enjuiciamiento. A pesar de lo extenso del documento, de la condena vertida en el mismo y de otras declaraciones, el concepto preciso sobre lo que se entiende por terrorismo es obviado. Se podría decir que se condena una “abstracción jurídica” o aquello que -sin criterio necesariamente prefijado- sea interpretado por cada uno de los Estados miembros como acto terrorista.
En la Declaración con motivo del cincuenta aniversario de la creación de las Naciones Unidas,[18] los Estados miembros se comprometieron a actuar juntos para conjurar las amenazas que el terrorismo -en todas sus formas y manifestaciones- así como la producción, el consumo y el tráfico de drogas ilícitas. También a fortalecer la cooperación entre las naciones en la esfera del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
En octubre de 1999, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas[19] condenó todos los actos terroristas por ser criminales e injustificables en todas sus formas y manifestaciones y por representar una amenaza para la paz y la seguridad internacionales; alentó a todos los Estados a aplicar plenamente las convenciones internacionales contra el terrorismo de las que eran partes; enfatizó sobre la importancia de una mayor coordinación entre los Estados y las organizaciones internacionales y regionales; exhortó a establecer mecanismos de cooperación bilaterales y multilaterales para prevenir y reprimir los actos terroristas, proteger a sus poblaciones de los ataques terroristas y enjuiciar a los responsables, debiendo prevenir y reprimir la ejecución de todo acto terrorista al interior de sus territorios mediante la aplicación de todos los medios lícitos establecidos en su marco legal.
En su quincuagésimo cuarto período de sesiones[20] la Asamblea General alentó a todos los Estados miembros a que, según corresponda, modificasen o adaptasen la legislación interna necesaria para aplicar las disposiciones de los convenios y protocolos para la eliminación del terrorismo, se cerciorasen de que la jurisdicción de sus tribunales les permitiera someter a la acción de la justicia a los autores de actos terroristas, cooperarán con otros Estados y organizaciones internacionales y regionales competentes y les prestaran apoyo y asistencia para lograr ese propósito.
Los jefes de Estado y de gobierno, mediante la Declaración del Milenio,[21] se comprometieron, igualmente, a adoptar medidas concertadas contra el terrorismo internacional y adherirse cuanto antes a todas las convenciones internacionales que “permitían” acabar con el terrorismo, así como a incrementar sus esfuerzos para operativizar el compromiso asumido de luchar contra el problema mundial de la droga.
Con motivo de los atentados terroristas realizados en las ciudades de Washington, Nueva York y Pensilvania (2001), el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas expresó su más enérgica condena,[22] señalando que todo acto de terrorismo constituye una amenaza para la paz y la seguridad internacionales; hizo un llamado a la comunidad internacional para que se incrementaran las medidas para prevenir y reprimir los actos de terrorismo y promovió la cooperación y cumplimiento de los convenios internacionales contra el terrorismo que fuesen pertinentes.
Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, la reacción del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas fue rápida y contundente por medio de la Resolución 1373[23], En ella se reafirmó la necesidad de combatir con todos los medios los actos de terrorismo por ser una amenaza para la paz y la seguridad internacionales; reconoció que es necesario que los Estados complementen la cooperación internacional, implementando otras medidas para prevenir y reprimir en sus territorios, por todos los medios legales, la financiación y preparación de actos de terrorismo, a la vez que deben tipificar como delito en sus respectivas legislaciones internas todo movimiento de dinero y bienes que tenga como fin la ejecución de actos terroristas. Exhortó a los Estados a implementar medidas destinadas a intensificar y agilizar el intercambio de información operacional, especialmente en relación con las actividades o movimientos de terroristas individuales o de redes de terroristas, de conformidad con el derecho internacional y la legislación interna, cooperando en los aspectos administrativos y judiciales para evitar la comisión de actos de terrorismo.
Adicionalmente, señaló la preocupación creciente por los estrechos lazos de cooperación existentes entre el terrorismo internacional y las organizaciones de narcotraficantes[24], además de con el blanqueo de dinero y el tráfico de armas, entre otros, y manifestó la necesidad de coordinar acciones a nivel nacional, subregional, regional e internacional, para hacer frente a esta grave amenaza a la seguridad internacional. Es preciso destacar lo que Ibáñez Ferrándiz indica: “La lucha contra la financiación del terrorismo es una de las herramientas preventivas más importantes de las que dispone la sociedad internacional para evitar actos terroristas, pues es lo que el agua es al hombre: algo sin lo que éste no puede vivir”[25], pero también lo que más adelante concluye tras analizar en su trabajo todo este entramado sobre la financiación del terrorismo: “¿Cómo puedo saber entonces que alguien está usando sus ahorros o un simple trueque para cometer un acto terrorista? La respuesta es sencilla: no puedo”[26]. En todo caso, las medidas citadas y las que el autor analiza en su trabajo merecen ser tenidas en cuenta, especialmente cuando otros informes indican: “Sin lugar a dudas, uno de los principales desafíos en la lucha contra el terrorismo es la problema de su financiación”[27], algo que Shelly expande contemplando dos tipos de financiamiento: “Mediante actividades tanto legítimas como ilegítimas”[28].
En opinión de ciertos analistas, esa contundencia, rapidez y hasta “presión” de las Naciones Unidas tras los atentados del 9/11, representaron un incremento importante en la ratificación de compromisos anteriores pendientes[29]. De esa forma:
…, en la Convención de Supresión de Atentados con Explosivos, se ha pasado de 28 ratificaciones a 115, en la de Financiación del Terrorismo de cinco a 104 (¡un aumento del 95%!) y en la de Toma de Rehenes de 96 a 136, sintiéndose una sensible diferencia por regiones. “Europa tiene una alta tasa de ratificación (80% de las convenciones); América, presentable (más del 50%); Asia, inferior con enormes lagunas en el sudeste del continente y muy pobre en Oriente Próximo[30].
La Asamblea General en su quincuagésimo sexto período de sesiones[31], manifestó su enérgica condena a los atentados terroristas perpetrados el 11 de septiembre del 2001 en los Estados Unidosa, señalando la necesidad de incrementar la cooperación internacional entre los Estados y entre las organizaciones y los organismos internacionales, las organizaciones y los acuerdos regionales y las Naciones Unidas a fin de prevenir, combatir y eliminar el terrorismo, enmarcados en los principios de la Carta, el derecho internacional y los convenios internacionales pertinentes. Además, exhortó a los Estados a modificar/adaptar la legislación interna necesaria para aplicar las disposiciones de los convenios y protocolos pertinentes y asegurar que la jurisdicción de sus tribunales permitiría encausar legalmente a los responsables, así como la cooperación con otros Estados y organizaciones internacionales y les prestaran el apoyo y la asistencia necesarios.
Mediante la resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la cooperación internacional contra el problema mundial de las drogas[32], los Estados manifestaron su firme voluntad para superar el problema mundial de las drogas a través de la implementación de estrategias nacionales, regionales e internacionales que reduzcan la demanda, la producción y el tráfico de drogas ilícitas; y señalaron que, pese a los esfuerzos de la comunidad internacional, el tema de las drogas sigue siendo un problema de dimensiones mundiales que pone en grave peligro la salud, la seguridad y el bienestar de toda la humanidad, y constituye además una grave amenaza para los sistemas socioeconómicos y políticos, las instituciones democráticas y la estabilidad, la seguridad nacional y la soberanía de muchos Estados. También indicaba que se observaba con preocupación la violencia y el poder económico de las organizaciones delictivas y los grupos terroristas que participaban en el tráfico de drogas y los crecientes vínculos transnacionales entre ellos, reconociendo la necesidad urgente de estrechar la cooperación internacional, indicando que la lucha contra el problema mundial de las drogas es una responsabilidad común y compartida que se debía encarar en un marco multilateral; demandaba un planteamiento integral y equilibrado que se debería ejecutar de conformidad con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, el derecho internacional, y el pleno respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales.
En el mismo documento se exhortó a las naciones a implementar medidas que incluyeran la adaptación de los marcos legales internos para poder llevar a cabo de forma eficaz la lucha contra las drogas en cooperación con otros Estados y de conformidad con las convenciones de las Naciones Unidas sobre la fiscalización de drogas; a la vez que se hizo un llamado a los países en los que existían cultivos ilícitos para la producción de drogas, a que establecieran mecanismos nacionales para vigilar y verificar aquellos.
En octubre del 2004 el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas[33] volvió a condenar enérgicamente todos los actos de terrorismo por constituir una de las más graves amenazas a la paz y a la seguridad, e hizo un llamado a todos los Estados para que, de conformidad con las obligaciones que les impone el derecho internacional, cooperaran plenamente en la lucha contra el mismo y sancionaran a los responsables con penas compatibles con la grave naturaleza del hecho.
Tras los atentados terroristas cometidos en Madrid, y más tarde en Londres, el Consejo de Seguridad[34] después de condenarlos, reafirmó la necesidad de combatir por todos los medios las acciones terroristas por constituir amenazas para la paz y seguridad internacional; alentando a los estados para que cooperaran en forma activa en la sanción de los responsables. Adicionalmente manifestó su determinación de luchar contra el terrorismo.
La Oficina contra la Droga y el Delito de las Naciones Unidas en su informe del año 2005[35] señaló que el comercio de las drogas afectaba a casi todos los niveles de la seguridad humana, desde la salud de las personas, hasta la seguridad y bienestar social, por lo que se requerían políticas más vigorosas de prevención y tratamiento en todos los ámbitos de la sociedad.
El 8 de septiembre de 2006, los Estados miembros aprobaron la Estrategia Mundial de las Naciones Unidas de Lucha contra el Terrorismo que pretendía ser un instrumento global excepcional que “impulsará los esfuerzos nacionales, regionales e internacionales de la lucha contra el terrorismo”. Por primera vez, todos los Estados miembros concretaban un enfoque estratégico común para luchar contra el terrorismo que no sólo envió un mensaje inequívoco de que el terrorismo era inadmisible en todas sus formas y manifestaciones, sino también la determinación de adoptar medidas prácticas tanto individual como colectivamente con las que prevenirlo y combatirlo[36].
En el correspondiente plan de acción se incluyó una serie de propuestas que, de alguna forma, aglutinaban muchas de las medidas anteriormente indicadas y otras novedosas de alto impacto, en el ámbito del derecho internacional. Un resumen de las relacionadas más directamente con el terrorismo sería el siguiente:
I. Medidas para hacer frente a las condiciones que propician la propagación del terrorismo
1. Seguir fortaleciendo y aprovechando al máximo la capacidad de las Naciones Unidas en ámbitos como la prevención de conflictos, la negociación, la mediación, la conciliación, el arreglo judicial, el imperio de la ley y el mantenimiento y la consolidación de la paz, para contribuir a la prevención efectiva y la solución por medios pacíficos de conflictos prolongados sin resolver.
2. Seguir organizando iniciativas y programas auspiciados por las Naciones Unidas.
3. Promover una cultura de paz, justicia y desarrollo humano.
4. Seguir trabajando para adoptar las medidas que sean necesarias y adecuadas y conformes con nuestras obligaciones respectivas dimanadas del derecho internacional a fin de prohibir por ley, la incitación a cometer actos terroristas y prevenir las conductas de esa índole;
5. Estudiar la posibilidad de establecer, a título voluntario, sistemas nacionales de asistencia que atiendan a las necesidades de las víctimas del terrorismo y sus familias y faciliten la normalización de su vida.
II. Medidas para prevenir y combatir el terrorismo
1. Abstenernos de organizar, instigar, facilitar, financiar, alentar o tolerar actividades terroristas o participar en ellas.
2. Cooperar plenamente en la lucha contra el terrorismo.
3. Asegurar que los autores de actos terroristas sean detenidos y enjuiciados o extraditados.
4. Intensificar la cooperación y la coordinación entre Estados.
5. Alentar a las organizaciones regionales y subregionales competentes a establecer o reforzar mecanismos o centros de lucha contra el terrorismo.
6. Reconocer que podría estudiarse la cuestión de establecer un centro internacional de lucha contra el terrorismo.
7. Alentar a los estados a aplicar las normas internacionales generales enunciadas en las recomendaciones sobre el blanqueo de capitales y sobre la financiación del terrorismo[37].
8. Intensificar los esfuerzos a nivel nacional y la cooperación bilateral, subregional, regional e internacional, según proceda, para mejorar los controles fronterizos y aduaneros.
9. Intensificar las actividades y la cooperación a todos los niveles.
III. Medidas destinadas a aumentar la capacidad de los Estados para prevenir el terrorismo y luchar contra él, y a fortalecer el papel del sistema de las Naciones Unidas a ese respecto
1. Alentar a los estados miembros a considerar la posibilidad de hacer contribuciones voluntarias a proyectos de las Naciones Unidas de cooperación y asistencia técnica para la lucha contra el terrorismo.
2. Alentar al Comité contra el Terrorismo y a su dirección ejecutiva a continuar mejorando.
IV. Medidas para asegurar el respeto de los derechos humanos para todos y el imperio de la ley como base fundamental de la lucha contra el terrorismo
1. Reafirmar que la resolución 60/158 de la Asamblea General, de 16 de diciembre de 2005, constituye el marco básico de la “protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo”.
2. Reafirmar que los estados deben asegurar que todas las medidas que se adopten para combatir el terrorismo sean compatibles con las obligaciones dimanadas del derecho internacional, en particular las normas de derechos humanos, el derecho relativo a los refugiados y el derecho internacional humanitario.
3. Hacer todo lo posible por establecer y mantener un sistema nacional de justicia penal eficaz.
A pesar de todo lo expuesto y considerado, y de los esfuerzos declarativos y de consenso que ello supone, el preciso concepto de terrorismo (definición) seguía sin aparecer en ninguna de las declaraciones.
En julio de 2008, el Secretario General de Naciones Unidas, elaboró un informe[38] sobre las actividades del sistema de las Naciones Unidas para la aplicación de la estrategia que recogía las recomendaciones y analizaba la situación de procesos pasados y de cómo debía enfrentarse el reto a futuro. El 15 de septiembre de 2008, se aprobó -en consonancia con la de 2006- la resolución 62/272: “La estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo”. En ella se destacaron algunos aspectos ya indicados dos años atrás y, fundamentalmente, se reiteró la condena del terrorismo en todas sus formas y manifestaciones; se reafirmó la estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo y sus cuatro pilares;la responsabilidad primordial de los Estados miembros; se alentóa las organizaciones no gubernamentales y a la sociedad civil a que se comprometieran, según proceda, a incrementar los esfuerzos para aplicar la estrategia; se instóa las entidades de las Naciones Unidas que participaron en el apoyo a las iniciativas contra el terrorismo a que continuasen facilitando la promoción y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales al tiempo que luchaban contra el terrorismo, y a losEstados que aún no lo habían hecho, a considerar la posibilidad de pasar a ser partes oportunamente en los convenios y protocolos internacionales existentes de lucha contra el terrorismo, y a todos los Estados a que hicieran todo lo posible por concertar un convenio general sobre el terrorismo internacional. Además recordó los compromisos asumidos por los Estados miembros con respecto a la aplicación de las resoluciones de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad relativas al terrorismo internacional.
El 9 de septiembre de 2008, el Secretario General convocó al primer simposio[39] mundial sobre el apoyo a las víctimas del terrorismo. Un informe[40] que resume los temas claves y recomendaciones fue dado a conocer el 18 de marzo de 2009 en un debate con las víctimas, con los Estados miembros y con las ONG’s.
Durante el 2009 se emitieron dos resoluciones: la 63/129, Medidas para eliminar el terrorismo internacional (15 de enero de 2009), y la 63/185, Protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo[41] (3 de marzo de 2009). Se podrá observar cómo hay una preocupación no solamente por emprender una lucha abierta contra el terrorismo, sino también por encuadrar la misma dentro del marco internacional de respeto a los derechos humanos y con la garantía de observar las libertades fundamentales. Este extremo es igualmente abordado por la OEA en el marco de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en el de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
La primera de las resoluciones es una copia literal de aquella otra firmada en diciembre 2007 y publicada y distribuida bajo el numeral A/RES/62/71 en enero de 2008. Coincide en título y en contenido y no aporta nada sustancialmente nuevo. La segunda (A/RES/63/185) responde a un formato similar al anterior y se basa en la resolución 62/159 distribuida en marzo de 2008. Se podría decir que son dos documentos que insisten en medidas, procedimientos y recomendaciones ya dictados con anterioridad y que, por lo tanto, lo único que evidencian es aquello que se ha recalcado: la insistencia en que los Estados se adhieran y se comprometan con las resoluciones emitidas.
Por su parte, 2010 fue un año mucho más prolífero en el tipo de declaraciones concretadas en el terrorismo. Se pueden contabilizar siete[42]. La primera (64/235) del 14 de enero, institucionalizaba el equipo especial sobre la ejecución de la lucha contra el terrorismo. La segunda (64/118) de 15 de enero titulada Medidas para eliminar el terrorismo internacional, es una copia literal de la del año anterior que, a su vez, ya se comentó insitía sobre otra similar. La tercera (64/168) de 22 de enero: Protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, recogía similares apreciaciones, recomendaciones y sugerencias que la del mismo nombre de 2009. La cuarta (64/177) de 24 de marzo titulada Asistencia técnica para aplicar los instrumentos y protocolos internacionales contra el terrorismo, instaba a los Estados y a las organizaciones encargadas de la lucha contra el terrorismo, a crear vínculos más estrechos de cooperación y reconocía “la importancia de establecer y mantener sistemas de justicia penal imparciales y eficaces”, además de insistir en la idea de que los Estados miembros se adhieran a las resoluciones ya emitidas en esta materia. La quinta (64/297) de 13 de octubre denominada Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo, divulgaba lo que incluía la de igual nombre en 2008 (62/272) y agregaba pequeñas variantes como por ejemplo, el establecimiento de la página web del equipo especial sobre la ejecución de la lucha contra el terrorismo[43] y otras como realizar antes de junio de 2012 un examen del informe del Secretario General en relación con la aplicación de la estrategia de la lucha contra el terrorismo por los Estados miembros.
En 2011, tres fueron las resoluciones de la Asamblea. La primera (65/34): Medidas para eliminar el terrorismo internacional, reitera lo ya indicado en otras ocasiones bajo el mismo título general. La segunda (65/221): Proteccion de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, no se diferencia sustancialmente, tampoco, de la de igual nombre en años precedentes. Centro de las Naciones Unidas contra el Terrorismo (66/10) es la última de ellas, en la que se da vida al Centro de igual nombre financiado durante tres años, por Arabia Saudita y se establece que el mismo estará bajo dependencia del Secretario General. El Centro tendrá como misión “promover la aplicación de la estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo por conducto del equipo especial sobre la ejecución de la Lucha contra el Terrorismo”
El año 2012 es igual de prolífico que el 2010. Cuatro son las resoluciones. La 66/105: Medidas para eliminar el terrorismo internacional (enero) es la primera y con idéntico contenido a la de otros momentos. La segunda (66/171) del mes de marzo, Protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, insiste en lo ya indicado e insta a los Estados a la ratificación de los convenios pendientes y a la observancia de los derechos humanos en materia antiterrorista. La 66/178, es la tercera (también en el mes de marzo) y se denomina Asistencia técnica para aplicar los instrumentos y protocolos internacionales relativos a la lucha contra el terrorismo. Aborda los temas indicados y referidos a la necesidad de que los Estados ratifiquen las convenciones pendientes en materia de terrorismo. La cuarta y útlima (66/282) del mes de julio: Examen de la Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo, reafirma la estrategia global emitida en su momento; incide en la responsabilidad de los Estados a la hora de aplicar la misma; alienta a la participación de la sociedad civil en la lucha contra esta amenaza; evidencia el uso de las nuevas tecnologías por las organizaciones terroristas y alienta a los Estados a que colaboren con el Centro de las Naciones Unidas contra el Terrorismo, entre otros aspectos.
Como conclusión, se puede afirmar que efectivamente existe un interesante e importante esfuerzo de las Naciones Unidas por abordar el tema del terrorismo de una forma general, no necesariamente focalizada a ninguna clasificación particular (islámica, global u otra). Se comprende la prudencia en relación con adjetivar el término, ya que es presumible que se produjera un complejo (y acalorado) debate a lo interno de la organización si así se hiciera. Ello no exime de buscar afanosamente la forma de solucionar un problema internacional. El continuo (y hasta tedioso) llamado de la ONU a que los Estados se adhieran a los diferentes convenios o tratados que se consideran dentro de ese “gran paquete” de medidas contraterroristas es un ejemplo de esa voluntad incumplida de alguno de los miembros y la búsqueda de una vía para contar con un marco legal común, aunque con el riesgo de ser diferentemente interpretado.
A la vista de los documentos antes citados, es de esperar que las Naciones Unidas continúen con idéntica dinámica en relación con la temática. Es decir, el interés por abordar un preocupante tema de incidencia directa en la agenda de seguridad mundial sin que se adquiera un compromiso más concreto o detallado que pudiera desviar la atención o provocar el rechazo de ciertos países, aunque tampoco, sin enfrentar el problema con la efectividad y contundencia que este tipo de amenazas requieren en el entender de muchos analistas. A juicio de algunos expertos, Naciones Unidas debería profundizar en la búsqueda consensuada de una definición que estuviese enmarcada dentro de los parámetros siguientes:
Así las cosas, los expertos estiman a pesar de todo “que sería especialmente valioso que se llegara a un consenso sobre la definición del terrorismo en la Asamblea General…” la definición debería incluir los elementos siguientes:
a) El reconocimiento en el preámbulo de que el uso de la fuerza contra civiles por parte de un Estado está sujeto a los instrumentos de Derecho Internacional Humanitario, algo que es obvio.
b) Que los actos comprendidos en los 12[44] convenios internacionales anteriores, contra el terrorismos, constituyen actos de terrorismo y una declaración de que constituyen un delito.
c) Una referencia a las definiciones sobre la represión de la financiación del terrorismo contenidas en el Convenio de 1999 y la resolución 15676 (2004) del Consejo.
d) Descripción del terrorismo como:
“Cualquier acto, además de los actos ya especificados en los convenios y convenciones vigentes sobre determinados aspectos del terrorismo, los Convenios de Ginebra y la resolución 1566 (2004) del Consejo de Seguridad, destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a un no combatiente, cuando el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo”[45].
3. La Organización de los Estados Americanos (OEA)
Tal y como ya se dijo en el primer capítulo, el terrorismo global no ha tenido, a la fecha, una incidencia notable, aunque sí presencial, en América Latina, a pesar de ser un problema de vieja data[46]. Antes del 11 de septiembre de 2001, algunos atentados terroristas eran parte de la realidad cotidiana en Colombia, Chile y también de Perú. En la década de los noventa (1992) se produjo primero un suicidio con bomba frente a la embajada de Israel en Argentina, lo que representó el primer ataque terrorista islámico en el continente y, más tarde[47], ocurrió el atentado contra la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA) que fue el mayor ataque terrorista que haya sucedido en ese país y el más importante ataque contra judíos desde la Segunda Guerra Mundial[48]. Se sospecha que el ataque fue cometido por el movimiento islámico libanés Hezbolá, con el apoyo estratégico y económico del gobierno de Irán. Hay que destacar que en Argentina reside la comunidad judía más grande de América Latina y la quinta mayor del mundo. Sin embargo, esos hechos lamentables y puntuales no indican ni permiten inferir la presencia permanente de grupos ni de actividades terroristas permanentes.
En el caso del Perú, Sendero Luminoso y el MRTA -Movimiento Revolucionario Tupac Amaru- mantuvieron al país, en los años 80 y 90, sumido en el terror. Su último acto de esta naturaleza fue la toma de la Embajada de Japón el 22 de abril de 1997, donde mantuvieron secuestradas a 72 personas durante más de cuatro meses.
En la denominada Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay)[49], el Country Report on Terrorism señala:
The Tri-Border Area (Argentina, Brazil, and Paraguay). No corroborated information showed that Hizballah, HAMAS, or other Islamic extremist groups used the Tri-Border Area (TBA) for military-type training or planning of terrorist operations, but the United States remained concerned that these groups use the region as a safe haven to raise funds. Suspected supporters of Islamic terrorist groups, including Hizballah, take advantage of loosely regulated territory and the proximity of Ciudad del Este, Paraguay and Foz do Iguaçu, Brazil to participate in a wide range of illicit activities and to solicit donations from within the sizable Muslim communities in the region. The Argentine, Brazilian, and Paraguayan governments have long been concerned with arms and drugs smuggling, document fraud, money laundering, trafficking in persons, and the manufacture and movement of contraband goods through the TBA. Concerns about the region moved the three governments to invite the United States to participate in the Three Plus One Group on Tri-Border Area Security, which focuses on practical steps to strengthen financial and border controls and enhance law enforcement and intelligence sharing. Brazil, Argentina, and Paraguay have made notable strides in launching initiatives to strengthen law enforcement institutions and cooperation, including developing financial intelligence units, broadening border security cooperation, augmenting information sharing among prosecutors responsible for counterterrorism cases, and establishing trade transparency units[50].
En todo caso, es preciso tener en cuenta el análisis que sobre la presencia musulmana hace Logroño Narbona en su trabajo y que se puede resumir con la primera de sus conclusiones:
The presence of Islam and Muslim in Latin America is not a new phenomenon, but rather, is it rooted in historical processes that relate both Latin America as well as to the Middle East. As new economic and political processes begin affecting the Middle East and Latin America, it is likely that the presence of Muslim migrants will continue to increase[51].
Y lo que agrega Merlos posiblemente de una forma un tanto contundente:
Si hay un área en el subcontinente en la que apenas existe el imperio de la ley y en la que están extraordinariamente arraigadas actividades ilegales como el lavado de dinero, el tráfico de armas y drogas o la falsificación de dinero y documentación, es la Triple Frontera (Argentina-Brasil-Paraguay)[52].
Como se dijo al principio, aunque la agenda actual de la OEA es mucho más amplia que aquella que se elaboró en sus inicios, la Carta[53] en su artículo dos (en otros también hace referencia), señala como propósito esencial de la organización, el de “afianzar la paz y la seguridad del continente”. Es por ello, que las reflexiones que se hacen en este trabajo están circunscritas precisamente a la OEA y no se abordan, al menos con profundidad, otras iniciativas distintas y diferentes de la temática de la seguridad que han ido surgiendo a lo largo de los años. Incluso las de seguridad se circunscriben concretamente al tema del terrorismo (terrorismo global), puesto que abarcar una agenda más amplia supondría un reto mucho mayor que escapa a lo que se pretende. A pesar de todo, se es consciente (y es preciso comentar) que:
Los valores e intereses compartidos que se reconocen en ese momento [se refiere al fin de la Guerra Fría] son distintos a los que reconoce actualmente la OEA, entre ellos están el mantenimiento de la paz, la promoción y defensa de los derechos humanos, la consolidación de la democracia, el desarrollo social y económico y el fortalecimiento de los procesos de integración. Es conveniente advertir que diez años antes de la Declaración de Seguridad de las Américas, ya se percibía la necesidad de incorporar a la agenda de cooperación en temas de seguridad regional, asuntos no militares tales como la extrema pobreza, el crecimiento poblacional, la inequidad, así como las barreras comerciales[54].
En función del tema que estamos tratando -el terrorismo global- parece adecuado situar el punto de partida en la Primera Cumbre de las Américas[55] celebrada en Miami entre el 9 y el 11 de diciembre de 1994 (en lo sucesivo a la Primera Cumbre). Sin embargo, es necesario indicar que existen convenios anteriores a esa fecha que se relacionan con el terrorismo (aunque no contengan dicho término en el desarrollo) y que la OEA ha asumido la totalidad de ellos en esa específica área, a pesar de que no todos los países han firmado o ratificado los mismos, tal y como se comentó anteriormente. El más significativo es la Convención para prevenir y sancionar los actos de terrorismo configurados en delitos contra las personas y la extorsión conexa cuando estos tengan trascendencia internacional. En el mismo, a pesar de la inclusión de la palabra “terrorismo” en su enunciado, no se alude a ello, más bien se alude al secuestro y extorsión de personas y, especialmente a aquellas que tienen “una protección especial”. A fin de cuentas, el acuerdo pretendía establecer una protección a funcionarios públicos internacionales que, por aquellas fechas eran secuestrados o asesinados en algunos países por grupos de guerrilleros, subversivos o similares. El poco éxito de este documento queda constatado en que únicamente fue firmado por ocho países americanos en la década de los setenta, por tres en la de los ochenta, por dos en los noventa y, a la fecha, está ratificado por únicamente dieciocho[56].
La declaración de la Cumbre incluyó el compromiso de los Estados por lograr una mejor seguridad hemisférica y generar un espacio de lucha contra el crimen organizado y las drogas ilícitas, especialmente contra el consumo, producción, tráfico y distribución de narcóticos, así como el lavado de dinero y el tráfico ilícito de armas. También se condenó al terrorismo en todas sus formas y se declaró la voluntad conjunta de combatir “firmemente los actos terroristas en cualquier parte de las Américas, a través de todos los medios legales”.
El plan de acción derivado de la Cumbre recogió algunos elementos más específicos con antecedentes en la Cumbre de San Antonio de 1992[57] y el respaldo de las gestiones de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), todo con la finalidad de diseñar, en aquel entonces, una estrategia para el siglo XXI. Los puntos principales[58] se orientaban a:
§ Ratificar la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas de 1988 y convertir el lavado de cualquier producto en delito grave.
§ Promulgar leyes que permitieran el congelamiento y la incautación del producto de operaciones de lavado de dinero y considerar la distribución de los activos incautados entre los gobiernos.
§ Ejecutar, de conformidad con lo acordado por los ministros y representantes de los gobiernos latinoamericanos y del Caribe en la Declaración de Kingston, del 5 y 6 de noviembre de 1992, las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera del Caribe sobre lavado de dinero y colaborar para adoptar los reglamentos modelo de la CICAD.
§ Fortalecer los esfuerzos para controlar las armas de fuego, las municiones y los explosivos, a fin de evitar que cayeran en manos de los traficantes de drogas y de las organizaciones criminales.
Y, considerando que el terrorismo “constituye una violación sistemática y deliberada de los derechos de los individuos y un asalto a la democracia misma”, y haciendo referencia a los sucesos acaecidos en los años noventa, los puntos más importantes incluidos en el plan en relación con el mismo, eran:
§ Promover, en el contexto de la protección de los derechos humanos y las libertades civiles, acuerdos bilaterales y subregionales dirigidos a enjuiciar y penalizar a los que cometan actos terroristas.
§ Convocar una conferencia especial de la OEA sobre la prevención del terrorismo.
§ Reafirmar la importancia de los tratados de extradición ratificados por los Estados del hemisferio y hacer notar que dichos tratados serían acatados estrictamente como expresión de la voluntad política de los gobiernos, de conformidad con el derecho internacional y las legislaciones nacionales.
Había en esos momentos, al parecer, una marcada inquietud por el crimen organizado y el narcotráfico más que por el terrorismo, razón última de la declaración, justificada en que efectivamente eran las amenazas que más impactaban en el continente y preocupaban a los EE.UU. Sin embargo, comenzó a evidenciarse la inquietud por crear un espacio en donde promover iniciativas -aunque fuesen básicas- que tuvieran en cuenta al terrorismo, puesto que los atentados en Argentina todavía estaban recientes.
En junio de 1995, durante la Asamblea General de la OEA celebrada en Montruois (Haití), se adoptó la resolución AG/RES. 1350 (XXV-O/95) por la que se decidió convocar la primera conferencia especializada sobre terrorismo.
La difícil situación que vivía el hemisferio en esa época reunió a los ministros de estado y a los jefes de delegación de los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos en Lima, Perú, del 23 al 26 de abril de 1996, con ocasión de la Conferencia Especializada Interamericana sobre Terrorismo[59]. En ella se insistió en los primeros puntos de la declaración sobre “el grave y preocupante fenómeno terrorista” y se condenó al “terrorismo en todas su formas”, al igual que se manifestó la voluntad de combatir “conjunta y firmemente los actos terroristas en cualquier parte de las Américas, a través de medios legales…”. Sin que se hiciera un aporte sustancial respecto de lo abordado en la declaración anterior, se insistió, sin embargo, en la conveniencia de ratificar los instrumentos internacionales sobre terrorismo (algo que sistemáticamente irá apareciendo en casi todas la declaraciones posteriores) y en la necesidad de que los actos terroristas fuesen juzgados por tribunales nacionales.
De la Conferencia de Lima se derivó, también, un plan de acción sobre cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo. En el mismo, se volcaron de nuevo ciertas voluntades que deberían ser ratificadas por los Estados miembros. Las más notorias podrían ser las siguientes:
§ Tipificar en las legislaciones internas los actos terroristas como delitos comunes graves.
§ Promover la ratificación y/o adhesión de los convenios internacionales relacionados con el terrorismo, así como otros.
§ Brindar cooperación y asistencia mutua legal.
§ Promover el cumplimiento de los tratados de extradición.
§ Intercambiar información.
§ Mayor cooperación bilateral, subregional y multilateral.
§ Cooperación en asistencia técnica y capacitación.
§ Fortalecer la cooperación en materia de fronteras y documentos de viaje para prevenir actos terroristas.
§ Adoptar medidas para luchar contra el tráfico de drogas e impedir el uso de materiales nucleares, químicos y biológicos por parte de terroristas.
En este segundo plan se observa una maduración y una mayor precisión y desarrollo de los objetivos. Se insistió -y esto es algo que se verá en todo el proceso- en la necesidad de que los países miembros ratificaran o se adhirieran a los marcos firmados pero no asumidos por todos ellos y se hizo alusión a la importancia del combate al terrorismo. Sin embargo, no se definió el delito como tal y se puso nuevamente especial énfasis -en este segundo plan- en la independencia de los Estados para incluir en sus legislaciones referencias al terrorismo. Como novedad, se apuntó la necesidad de colaborar en materia de información, promoción de convenios bilaterales y asistencia técnica. Por primera vez, se hacía alusión al tema nuclear, químico y biológico.
Inmediatamente después, en junio del mismo año, la Asamblea General adoptó una resolución[60] en la que insistió en alguno de los puntos del plan de acción antes indicado. Fundamentalmente en los siguientes:
§ La condena a todas las formas de terrorismo.
§ La necesidad de seguir las medidas del plan de acción.
§ Convocar una reunión de expertos gubernamentales.
§ Encomendar al Comité Jurídico Interamericano el estudio del tema: “Cooperación interamericana para enfrentar el terrorismo”
En abril de 1998 se celebró la Segunda Cumbre de las Américas en Santiago de Chile. De la misma derivó, como en ocasiones anteriores, un plan de acción. No obstante, la Cumbre enfocada más a temas jurídicos y especialmente sociales, no prestó especial atención al terrorismo, e incluyó únicamente un párrafo[61] que no hizo más que recordar la necesidad de que los Estados ratificaran o se adhirieran a los marcos legales ya existentes, así como a lo indicado en la Declaración de Lima y el plan de trabajo derivado de ella.
No es hasta noviembre de 1998 que se celebró la segunda conferencia especializada interamericana sobre terrorismo, en la ciudad de Mar de Plata (Argentina). En la misma, se ampliaron y reiteraron algunas de las medias anteriores, todas ellas contenidas en el documento CEITE-II/doc.2/98 rev.1. Esencialmente, los aportes fueron similares a los que surgieron en las conferencias o cumbres anteriores. No obstante, hay un importante punto de inflexión por cuanto se emprenden algunas importantes iniciativas que más adelante tendrán una sustancial importancia y harán una marcada diferencia. Entre ellas destacamos:
§ El Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE)[62].
§ Lineamientos para la Cooperación Interamericana frente a actos y actividades terroristas[63].
§ Medidas para eliminar la captación de fondos para el terrorismo[64].
Las dos últimas iniciativas citadas no hicieron más que recoger y enunciar propuestas contenidas en documentos anteriores. En el caso de las medidas relacionadas con la captación de fondos, la mayor parte del documento (que es de media página) se refiere a la adopción de normas por parte de los Estados, pero sin aclarar cuáles, lo que centra la atención en la intención y en la voluntad, más que en un compromiso concreto y mucho menos en una directriz de cumplimiento general y obligado: “Aplicar normas que establezcan bases y mecanismos eficaces que refuercen acuerdos y tratados sobre extradición, por delitos relativos a actividades de captación de fondos para el terrorismo” o “aplicar normas que requieran de las instituciones financieras para mantener registros de las transacciones financieras por un mínimo de cinco años”.
Con ocasión de la Tercera Cumbre de las Américas, los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas suscribieron la Declaración de Quebec[65] en la que reiteraron su compromiso con el proceso de integración americana para mejorar la seguridad de sus pueblos; así como la decisión de luchar contra las nuevas amenazas (calificadas de multidimensionales); con la seguridad de las sociedades americanas, fundamentalmente, el problema mundial de las drogas y sus delitos conexos. Además, adoptaron un plan de acción mediante el cual reconocían la grave amenaza que era el problema de las drogas en la región, y reafirmaron la voluntad de combatirlo en todas sus manifestaciones de forma integral, conforme al principio de responsabilidad compartida y mediante la coordinación de esfuerzos, cooperación y respeto mútuo entre las naciones. Adicionalmente se comprometieron a fortalecer la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar todas las formas de terrorismo.
Luego de ocurridos los ataques del 11 de septiembre de 2001, la primera institución en actuar fue la Organización de los Estados Americanos, ya que los cancilleres del hemisferio estaban reunidos en Perú ese día para adoptar la Carta Democrática Interamericana y de inmediato condenaron el hecho y dieron prioridad a la discusión sobre temas de terrorismo. En la misma línea de urgencia y prioridad, los ministros de relaciones exteriores de la región adelantaron la reunión al 21 de septiembre, diez días después de los ataques, en la sede de dicha organización en Washington, con el fin de persuadir a los países miembros para diseñar medidas que contribuyeran a impedir y neutralizar cualquier actividad de grupos terroristas en sus territorios y trabajar unidos para perseguir, judicializar y capturar a los responsables de los ataques, y así fortalecer la cooperación en materia de extradición, asistencia legal mútua e intercambio de información. Los cancilleres también encomendaron al Consejo Permanente de la OEA, la redacción de un tratado hemisférico contra el terrorismo y la convocatoria de una reunión del Comité Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE).
En la Declaración de San Salvador[66], los Estados miembros del Comité Interamericano Contra el Terrorismo de la OEA declararon que el terrorismo en todas sus manifestaciones constituía una grave amenaza a la seguridad internacional, la que se veía agravada por la relación existente con el narcotráfico, que permitía el financiamiento de las actividades terroristas. Esto hacía necesario incrementar las medidas para su prevención y represión, así como para facilitar la cooperación a nivel bilateral, subregional, regional e internacional. Además afirmaron que las acciones orientadas a la lucha contra el terrorismo y la cooperación internacional requerida para ello, debían ajustarse al concepto de Estado de Derecho y a sus obligaciones emanadas del derecho internacional, lo que refuerza la idea expuesta por muchos sobre la necesidad de enfrentar al terrorismo respetando los marcos legales internacionales y los derechos humanos.
En esa oportunidad, se recalcó nuevamente la importancia de que los Estados miembros, que aún no lo habían hecho, firmaran, ratificaran o se adhirieran a la Convención Interamericana contra el Terrorismo[67], las convenciones y protocolos de las Naciones Unidas (ONU) relativos al terrorismo, la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus tres protocolos complementarios y la Convención Interamericana sobre asistencia mutua en materia penal; implementaran las medidas que requería la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y las recomendaciones del segundo y tercer períodos ordinarios de sesiones del CICTE sobre medidas de controles fronterizos y financieros; y adoptaran la oportuna y necesaria legislación nacional contra el terrorismo.
La Declaración sobre Seguridad en las Américas[68]señaló que la seguridad hemisférica tenía carácter multidimensional y comprendía las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas. El sistema de seguridad americano debía incorporar las prioridades específicas de seguridad de cada Estado y basarse en el respeto del marco legal interno, el derecho internacional y los derechos humanos, buscando fortalecer la cooperación entre Estados. Las sucesivas declaraciones enfatizan el punto de que las prioridades de seguridad de cada Estado corresponden a su realidad particular, siendo potestad de ellos elaborar e implementar las estrategias, planes y acciones que estimen convenientes para hacer frente a las diferentes amenazas, en consonancia con la filosofía comentada del respeto a la sobernía interna y en el marco de la intergubernamentalidad.
Las nuevas amenazas incluían diversos aspectos como el político, el social, el económico, entre otros, y requerían acciones coordinadas entre las diferentes organizaciones públicas y privadas, así como la participación de la sociedad en su conjunto. La Declaración afirmó que el terrorismo y el problema mundial de las drogas constituían nuevas amenazas de carácter transnacional, por lo que la integración y cooperación regional y subregional eran necesarias para fortalecer la seguridad en el continente. Los Estados declararon el terrorismo como una grave amenaza para la seguridad del hemisferio y se comprometieron a luchar contra él y su financiación, observando el Estado de Derecho, el derecho internacional y el pleno respeto de los derechos humanos, así como la aplicación efectiva de los diferentes compromisos asumidos en los convenios internacionales sobre el combate contra el terrorismo, algo que se venía reiteraron en anteriores declaraciones. Por otro lado, condenaron el narcotráfico como delito transnacional que afecta la seguridad de los Estados, sus instituciones y sociedades; reiteraron la necesidad de fortalecer la cooperación multilateral, basada en la responsabilidad compartida, la integralidad, el equilibrio, la confianza mutua y el pleno respeto a la soberanía de los Estados, para luchar contra la producción, el tráfico y el consumo de drogas y sus delitos conexos.
Sustancialmente es el argumento que se ha sostenido hasta el momento en este trabajo. En una organización internacional, el hecho de enfatizar y pretender construir su identidad (y consecuentemente su actuar) sobre la base del respeto absoluto a la soberanía y decisión de cada Estado miembro y, por consiguiente, a su realidad social y política en ocasiones voluble según el momento político, sin que medien otras vías que animen a adoptar postulados comunes, hace muy difícil (incluso imposible) la posibilidad de conformar un espacio político-jurídico compartido en materias claves para la seguridad que no siempre es exclusivamente nacional (más bien internacional), como es el caso del terrorismo global. Esta “debilidad” es la base sustancial del argumento que se sostiene por cuanto genera, al menos en este caso (terrorismo), una notable falta de resultados.
Es posible que esa novedosa visión de la multidimensionalidad de la seguridad, incluida por otra parte en el Tratado Marco de Seguridad Democrática (TMSD) firmado por los países centroamericanos (diciembre de 1995), desenfoque y amplíe la visión en torno al tema de la seguridad y, consecuentemente, genere un efecto distorsionador. Es decir, cuando “todo” es seguridad: alimentaria, medioambiental, pobreza, desarrollo, etc., “nada” termina por centrar (y concentrar) la atención del actuar político ni de las distintas resoluciones o acuerdos que se puedan tomar en diferentes foros internacionales especialmente cuando los recursos son escasos y se parte de la base de que es preciso actuar en campos como la educación, la salud, la asistencia social, el desarrollo, la seguridad ciudadana, etc., de forma concurrente y simultánea puesto que ese amplio concepto de seguridad, aceptado y asumido, así lo requiere. Un ejemplo claro de lo anteriormente descrito es la poca trascendencia y desarrollo en Centroamérica del TMSD antes mencionado a pesar de ser el único y más importante referente en materia de seguridad compartida. Las diferentes agencias y ministerios implicados no supieron articular un proyecto que, encabezado por los ministros de relaciones exteriores, pretendía abordar temas complejos y multifacéticos, sin una focalización temática clara y precisa.
América Latina ha sido un área pródiga en securitizaciones diversas, tendencia que se inició hace casi dos décadas con la idea de seguridad democrática, modelo surguido el año 1995 cuando se firmo el Tratado Marco de Seguridad Democratica de Centroamérica, también conocido como “Tratado de San Pedro Sula”, debido a la localidad hondureñá donde fue rubricado[69].
Otro ejemplo que sustenta el anterior análisis es la cantidad de amenazas que se contemplaron como elementos que incidían en la seguridad de la región, lo que complicó la gestión por las razones antes indicadas y dificultó centrarse en ciertas de ellas con un mayor grado de prioridad[70], y se difuminaron las actuaciones políticas y los resultados finales.
Durante la quinta sesión plenaria del Comité Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE) se adoptó la Declaración de Montevideo[71], por medio de la cual los Estados del hemisferio reiteraron su condena al terrorismo en todas sus formas y manifestaciones por constituir una grave amenaza a la paz, a la seguridad internacional y a los valores y principios que sustentan el orden interamericano, situación que se sentía agravada por las conexiones existentes entre el terrorismo y el narcotráfico, cuyas utilidades ilícitas podrían ser destinadas a financiar acciones terroristas. Además, se comprometieron a prevenir, combatir y eliminar el terrorismo y su financiación, mediante la implementación de medidas acordes con el marco legal interno e internacional que permitían fortalecer la cooperación regional e internacional y el intercambio de información. Esto con el fin de ubicar, capturar, enjuiciar y sancionar a los responsables de actos terroristas, así como incautar los recursos empleados para ejecutarlos. Por último, expresaron su satisfacción por el trabajo del Comité en la identificación de medidas urgentes y de largo plazo para fortalecer la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo, y en particular sus esfuerzos para fortalecer la seguridad portuaria y marítima y la seguridad de la aviación.
Con motivo de la Cumbre Extraordinaria de las Américas, realizada en Monterrey, México, el 12 y 13 de enero del 2004, los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas firmaron la Declaración de Nuevo León[72] mediante la cual se comprometieron a implementar las medidas necesarias para prevenir y combatir el terrorismo y su financiación, y respetar los compromisos asumidos en el contexto del derecho internacional. De igual manera, a luchar contra todas las formas de delincuencia transnacional, incluido el tráfico ilícito de drogas, sobre todo si los fondos que generan son utilizados en apoyo a las organizaciones terroristas. Como se puede comprobar, una redacción similar a la que se había observado en años anteriores.
En la Declaración de Quito[73], los Ministros de Defensa de las Américas señalaron que el terrorismo y el narcotráfico eran nuevas amenazas que tenían carácter multidimensional y transnacional que afectaban a todos los países del hemisferio y requerían una efectiva cooperación entre ellos. Precisaron la responsabilidad de cada Estado para establecer la manera de ejercer su soberanía territorial, conforme a sus recursos, prioridades, marco legal vigente y compromisos asumidos ante la comunidad internacional. Los roles, organización, material y entrenamiento de las fuerzas armadas y de seguridad pública deberían ser modificados por cada Estado como parte del proceso de modernización y transformación que se deseaba implementar para hacer frente a las nuevas amenazas. Además, declararon que la prevención, combate y eliminación del terrorismo y el tráfico ilícito de drogas constituían un objetivo prioritario común en la región y reiteraron su enérgico rechazo a estas amenazas a la seguridad.
El hecho de hacer por primera vez mención a las fuerzas armadas representó un importante hito, especialmente en una región caracterizada por golpes de estado y uso de la fuerza por parte de los ejércitos[74] (fuerzas armadas) en épocas relativamente recientes. Pareciera que ese giro obedecía a una “nueva confianza” en la institución armada y a la necesidad de acometer la modernización militar y generar un nuevo debate social que permitiera lo indicado. Por otra parte, también respondía a una visión particular de los Estados Unidos de América en relación al empleo que debía darse a las fuerzas armadas latinoamericanas, si bien no todos los países tenían (ni tienen a la fecha) una visión clara y uniforme al respecto[75]. En relación a ello, ya se comentó con anterioridad cómo hay una significativa reticencia y hasta rechazo de muchos autores a que las fuerzas armadas asuman cometidos relacionados a enfrentar esta y otras amenazas, especialmente más allá de la colaboración o cooperación puntual y concreta.
Mediante la Declaración de Puerto España[76], los Estados americanos reafirmaron que el terrorismo en todas sus formas, constituía una grave amenaza para la paz y seguridad mundial, por lo que confirmaron su compromiso de cumplir con las obligaciones derivadas de sus leyes internas y del derecho internacional, así como el compromiso de incrementar la cooperación entre los estados para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo y su financiación. Igualmente resaltaron que la amenaza del terrorismo se veía agravada por las relaciones existentes entre este y el tráfico ilícito de drogas, toda vez que parte o la totalidad de los fondos obtenidos por medio de esa actividad ilícita podrían ser usados en el financiamiento de actos terroristas, señalando que cualquier medida que los Estados aplicaran contra el terrorismo y su financiamiento debía enmarcarse dentro del pleno respeto del Estado de Derecho y el derecho internacional, frases ya anotadas en otras declaraciones.
En la misma línea, y durante la cuarta sesión plenaria del trigésimo quinto período ordinario de sesiones, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos[77], se hizo un llamado a los Estados miembros para que incrementaran las medidas contra el tráfico ilícito de drogas, como parte de las acciones destinadas a combatir el financiamiento de acciones terroristas y reiteró su compromiso de fortalecer las medidas de cooperación a nivel bilateral, subregional, regional e internacional para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo y su financiamiento, conforme a la legislación interna y a los tratados vigentes.
La Declaración de San Carlos[78] sobre la cooperación hemisférica para enfrentar el terrorismo de manera integral, aprobada en la quinta sesión plenaria celebrada el 24 de marzo de 2006, incluyó los aspectos “tradicionales” hasta ahora manejados en las distintas declaraciones y por primera vez se introdujo una observación de Venezuela. Puede considerarse trascendental ese hito, ya que dejó entrever el nuevo rol de la República Bolivariana en relación al terrorismo y al narcotráfico, algo que se ha ido evidenciando a lo largo de este trabajo. Además, sustenta el argumento esgrimido sobre la dificultad de establecer una línea común de actuación cuando hay un importante grado de discrecionalidad por parte de los Estados o las decisiones son producto de los intereses de gobiernos de turno o de particulares momentos políticos.
En el séptimo párrafo de dicha declaración se indica que:
REAFIRMANDO que la amenaza del terrorismo se ve agravada por conexiones que existen entre el terrorismo y el tráfico ilícito de armas, el lavado de activos y otras formas de delincuencia organizada transnacional y que las alianzas y beneficios que resultan de dichas conexiones son o pueden ser utilizados para apoyar y financiar actividades terroristas.
Por su parte, Venezuela alegó, en aquel entonces, que:
…, no puede respaldar la formulación contenida en el séptimo párrafo preambular orientado a señalar una conexión directa y permanente entre el terrorismo y la delincuencia organizada transnacional, por cuanto ello significa desconocer las normas del debido proceso y la presunción de inocencia, principios universalmente reconocidos en material de derechos humanos”.
De igual forma, la declaración aborda el tema de las amenazas emergentes y señala:
Su compromiso de identificar y enfrentar las amenazas terroristas emergentes, cualquiera que sea su origen, tales como el delito cibernético y bio-terrorismo y las amenazas a la seguridad en el turismo y la infraestructura crítica, según definida por cada Estado, y la posibilidad del acceso, posesión, transporte y empleo de armas de destrucción masiva y materiales relacionados y sus medios vectores en manos de terroristas, y de promover la formulación y adopción de programas de cooperación.
La observación venezolana es la siguiente:
La República Bolivariana de Venezuela no respalda el párrafo resolutivo 4.1 por cuanto no existe una definición común sobre amenazas emergentes y debido a que introduce elementos no conteste? con la realidad del continente americano, desproporcionados entre sí, por la naturaleza de los mismos, como por lo establecido en la Declaración de Seguridad de las Américas. [subrayado propio]
En esa ocasión se arguyó una falta de definición, lo que consolida cuanto se ha dicho en relación con el concepto terrorismo. Esgrimida la excusa como una razón que imposibilita signar el pacto común, se abre la puerta para no generar consensos, tal y como queda corroborado. Es preciso insistir una vez más en la necesidad de contar con una terminología similar y aceptada -más allá de la “buena voluntad” política- para lograr acuerdos efectivos que eviten situaciones como la comentada.
Venezuela también hizo una observación al punto resolutivo 4.f que textualmente dice: “Su responsabilidad de implementar la Resolución 1540 (2004) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que busca prevenir la posibilidad de acceso, posesión y uso por parte de actores no estatales de armas y material de destrucción masiva y sus medios vectores”:
…, por cuanto considera que el CICTE no es el foro pertinente para abordar seriamente cualquiera de los temas contenidos en la resolución 1540 de las Naciones Unidas, dada su complejidad, y por creer firmemente que la contribución de esta entidad debe estar orientada a promover el espíritu del Tratado de Tlatelolco que consolidó a América Latina y el Caribe como la primera zona libre de armas nucleares. Esta iniciativa contribuye efectivamente a combatir y erradicar cualquier amenaza nuclear en el continente americano.
Esa discrepancia respecto de la postura uniforme de la OEA es significativa ya que orientará el rumbo de la política venezolana en el resto de declaraciones paralelamente con su actuar en el contexto regional. Debe hacerse referencia en este momento a cuanto se ha descrito en el primer capítulo sobre la política venezolana y de cómo generó un significativo acercamiento a Irán y a su programa nuclear, así como a la Federación de Rusia como principal proveedor de sistemas de armas e importante socio estratégico, a la vez que promueve significativas acciones en relación con el terrorismo islamista.
El hecho de aludir a la indefinición sobre amenazas emergentes para no suscribir la totalidad de la declaración, debe llamar la atención sobre la importancia de contar con conceptos precisos. No hacerlo implica que cualquier gobierno puede actuar, sin importar en qué momento, igual que el de Venezuela lo hizo en 2006. Esta capacidad interpretativa de los Estados, por faltar precisamente de la necesaria concreción de ciertos términos (terrorismo entre ellos), es parte de lo que se analiza y discute. Todo ello tiene una importante y significativa incidencia en la OEA toda vez que la propia organización no cuente con elementos suficientes para poder, en un contexto internacional complejo y donde otros organismos llevan a cabo acciones similares en sus respectivas áreas geográficas, actuar como interlocutor válido o eficaz, especialmente por la imposibilidad de presentar una única posición y contar con dificultades para asumir compromisos que luego sean ratificados en su totalidad por los Estados miembros.
El 1 de marzo de 2007 se aprobó, en la tercera sesión plenaria, la Declaración de Panamá sobre la protección de la infraestructura crítica en el hemisferio frente al terrorismo[79]. En sí misma es innovadora, toda vez que incluye la infraestructura que cada Estado pueda identificar como vulnerable a ese tipo de acciones y, de forma especial, el Canal de Panamá “como un ejemplo de infraestructura crítica para el hemisferio”. La declaración fue nuevamente objetada por Venezuela, esta vez de forma general y no en particular a ninguno de sus considerandos o apartados. La observación dice textualmente:
La República Bolivariana de Venezuela, por razones de principio, se reserva la aprobación de la Declaración de Panamá sobre Protección de la Infraestructura Crítica en el Hemisferio frente al terrorismo por considerar que la misma adolece de elementos que permitan un tratamiento integral del tema del terrorismo. Los planteamientos que sustentan nuestra posición están contenidos en documento anexo en el Acta de esta reunión y en el Informe del relator.
Coincidencia, casualidad o encadenamiento lógico, lo cierto es que Merlos incluyó en su trabajo una interesante conclusión relacionada con lo anterior que dice:
Células yihadistas buscarán eventualmente atentar contra blancos de gran valor simbólico, estratégico y económico como el Canal de Panamá, habida cuenta del éxito en términos propagandísticos y fácticos que han tenido atentados como los perpetrados contra el USS Cole (octubre de 2000), el Limburg (octubre de 2002) u otros contra instalaciones e infraestructuras gasísticas de Estados Unidos y Reino Unido (Karachi, mayo de 2003)[80].
Esa nueva objeción corrobora que aquella otra de 2006 no fue más que el inicio de un giro forzado de la organización internacional. Si en aquel momento se esgrimió la falta de definición concreta de lo denominado “nuevas amenazas” para evitar signar el acuerdo, en esta se hace lo propio con el “terrorismo” y la necesidad de abordarlo de “forma integral”, algo sustentado, precisamente, en la falta de una clara y determinante definición, además de la generalidad indefinida de las “razones de principio” que permite esgrimir y sustentar cualquier consideración.
Se continúa, pero de forma más abierta, con la postura iniciada en el año 2006 en relación a desmarcarse de acciones comunes que pudieran comprometer la particular política exterior venezolana y las relaciones comentadas que mantiene con países como los antes citados. La ruptura con el lineamiento regional, observada al menos en un marco teórico hasta 2005, es ahora evidente y manifiesta.
La Declaración que reafirma el compromiso hemisférico en la lucha contra el terrorismo, aprobada en la quinta sesión plenaria el día 7 de marzo de 2008[81], recogió normas en relación con la financiación terrorista. Además de recordar aspectos que ya fueron incluidos en otras anteriores, señaló como más destacadas, la imperiosa necesidad de implementar plenamente la Recomendación Especial V del GAFI sobre cooperación internacional[82] y la también urgente necesidad de implementar la recomendación especial IX sobre “Correos de efectivo” (Cash Couriers)[83] del GAFI para asegurar que las autoridades competentes tengan la atribución legal para detener o retener dinero en efectivo.
La V Cumbre de las Américas[84], penúltima de las celebradas hasta el momento, tuvo lugar en Trinidad y Tobago entre el 17 y 19 de abril de 2009 y aportó al presente análisis algunos aspectos de interés. La declaración final no fue suscrita por los jefes de Estado, sino por el Primer Ministro del país anfitrión quien la firmó de manera testimonial. Para ciertos analistas, la Cumbre reforzó ese nuevo punto de inflexión en la relaciones entre los países americanos, delineado desde 2006, y puede suponer un importante hito en el devenir de la organización. La OEA ha pasado por ser una especie de oficina en Washington para asuntos americanos, una “herramienta” en manos de los Estados Unidos durante la Guerra Fría, por contar con determinado grado de independencia respecto del norte y, ahora, este cambio se puede interpretar como “un nuevo multilateralismo y una nueva forma de relacionamiento de Estados Unidos con el mundo y con el hemisferio”[85]. Esta afirmación no deja de tener un alto grado de certeza, especialmente si se interpretan las declaraciones del presidente norteamericano en aquel evento al indicar: “Estoy aquí para lanzar un nuevo capítulo de las relaciones que será sostenido durante mi administración”[86]. O al manifestar que las relaciones entre los países americanos iban a ser de igualdad, lo que provocó una reacción interesante sin percibirse que el concepto no sólo indicaba derechos, sino también obligaciones. En todo caso, la V Cumbre representó un cambio de rumbo que se fortaleció con el rol que jugó los Estados Unidos en los sucesos en Honduras en 2009 (del ex presidente Zelaya) y otras posiciones y declaraciones. Al respecto, Lora comenta:
El desencanto con la OEA incluyendo el manejo de las crisis de los procesos democráticos en algunos países, siendo el más reciente el de Honduras, se refleja en la reelección de José Insulza, reelecto por aclamación no necesariamente por el beneplácito de los países con su gestión sino más bien por el desgano para proponer un candidato alterno. Para suplir la incapacidad que se le imputa a la OEA, se propone incluso la creación -a partir del Grupo de Río- de una nueva organización que no incluya ni a Estados Unidos ni a Canadá[87].
Esencialmente la declaración se centra en seis ejes: Prosperidad humana, focalizada a analizar y promover los objetivos del milenio; seguridad energética, debatiendo energía renovables, biocombustibles[88] y no proliferación de armas nucleares; seguridad ambiental, en temas como cambio climático, buena gestión del medio ambiente, desastres naturales, etc.; seguridad pública, con los compromisos ya contraídos, fomentando la cooperación, temas como delincuencia organizada, terrorismo, narcotráfico, armas y municiones y trata de personas, etc., y se cita a la Secretaría General para que presente ante la siguiente Cumbre un informe sobre el avance en el cumplimiento de los compromisos asumidos en materia de seguridad, posiblemente ante la lentitud observada; gobernabilidad democrática, buena gestión, Estado de Derecho, prácticas no corruptas y promoción de derechos humanos; y reforzar el seguimiento de la Cumbre de las Américas y la efectividad de la implementación. Este último punto, que viene a complementar lo ya indicado para la seguridad pública y el reto de efectuar un seguimiento de lo acordado con anterioridad, probablemente sean los aportes más significativos. Pareciera que se toma conciencia de que los acuerdos que se han estado pactando no pasan a formar parte de los debates políticos ni de las normas jurídicas nacionales, mermando la eficacia del sistema.
Por último, la VI Cumbre celebrada en Cartagena (Colombia) en abril de 2012, emitió una serie de comunicados y, como en otras, un mandato derivado de la misma. El mismo se centra en cinco ejes principales que posteriormente se desarrollan en detalle: integración de la infraestructura física en las Américas, pobreza, desigualdad e inequidad, reducción y gestión del riesgo de desastres, acceso y uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones y seguridad ciudadana y delincuencia organizada transnacional. Si se hace un alto en este último, es de destacar que no aparece la palabra “terrorista o terrorismo” en el documento y que el apartado se centra en fortalecer la cooperación contra la violencia y la delincuencia organizada, en la implementación de políticas para prevenir, sancionar y erradicar la violencia sexual, fortalecer la cooperación hemisférica, la seguridad pública, la participación ciudadana y el trafico ilícito de migrantes, así como la trata de personas. El terrorismo desapareció de la agenda de la OEA, con excepción de algunas alusiones discusivas:
Pese a los inmensos esfuerzos, a los inmensos costos, el negocio de la droga sigue pujante, el narcotráfico sigue siendo el principal financiador de la violencia y del terrorismo. Colombia y otros países vemos necesario iniciar una discusión sobre este tema sin prejuicios y dogmas, que contemple posibles alternativas para enfrentar ese desafío[89].
Aunque se han enumerado una importante cantidad de actuaciones que podrían parecer suficientes para enfrentar el reto de la lucha contra el terrorismo, el tono empleado en las diferentes declaraciones y la insistencia en que aquellas sean suscritas y cumplidas por los Estados, revela que no pasan de ser buenas intenciones declarativas sin una incidencia práctica y real en los marcos legales internos y, sobre todo, como única fórmula para todos los países de la región. Seleccionamos, por ello y como cierre, los comentarios de Bermejo García y López-Jacoiste Díez: “Lo que no es tolerable es quedarse con los brazos cruzados y quejarse o condenar las acciones unilaterales antiterroristas, porque eso trae consigo implícitamente una especie de ‘tragala’ terrorista”[90].
3.1. Instrumentos de la OEA para la lucha contra el terrorismo
Dos son los instrumentos fundamentales y específicos de la OEA para enfrentar la amenaza terrorista[91]. El primero fue la Convención para prevenir y sancionar los actos de terrorismo configurados en delitos contra las personas y la extorsión conexa cuando estos tengan trascendencia internacional (1971) y fundamentalmente recoge la filosofía existente en aquel momento respecto del delito de terrorismo. Se condenan los secuestros y asesinatos de personas internacionalmente protegidas (diplomáticos) porque respondía a la amenaza más habitual de entonces. El poco éxito del documento queda patente al comprobar que apenas ha sido ratificado a la fecha por 18 países.
El segundo de los documentos es la Convención Interamericana contra el Terrorismo (2002), aprobada en sesión plenaria de la Asamblea General de la OEA el 3 de junio de 2002 bajo la denominación AG/RES. 1840 (XXXII-O/02). En la misma, a pesar del nombre ya citado y del contenido del artículo 1 que indica que el objeto de la convención es "prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo", no se hace alusión más al mismo, salvo en pocas ocasiones del preámbulo justificativo y, por el contrario se construye la misma sobre la base de presuponer que el terrorismo ya está definido y entendido y que se "sabe" con perfección a que se refiere cuando se alude al mismo. La convención lo que hace, a fin de cuentas, es promover la necesidad de que los diferentes Estados tomen partido en combatir actuaciones que se consideran ligadas o necesarias para la acción terrorista.
En la parte justificativa se alude a los "graves daños económicos a los Estados", pero sorprendentemente en ningún momento se aborda el tema importante y sustancial de esta amenaza: el daño humano, las víctimas civiles y el terror que genera ese tipo de actuaciones con repercusión sustancial en la población (¿olvido o deficiente redacción?). A partir de esa justificación y del objeto ya indicado, se alude a la necesidad de que los Estados ratifiquen o se adhieran a los instrumentos de Naciones Unidas para enfrentar el terrorismo y se indica que se entiende por "delito", para propósitos de esa convención (debe entender por extensión que asimila el concepto delito con delito terrorista), todos aquellos establecidos en las citadas Convenciones de Naciones Unidas para luchas contra el terrorismo que anima a ratificar, lo que parece una especie de cierre de círculo forzado que permite contar con "algo" sin decir ni precisar "nada", situándose, nuevamente, en ese limbo jurídico que se ha presentado continuamente respecto a la ausencia definitoria.
A partir de ahí, y sin contar con ese punto de partida claro y necesario, la convención se estructura sobre tres ejes fundamentales. El primero se refiere a la toma de medidas estatales para prevenir, combatir y erradicar al financiamiento del terrorismo, toda una suerte de acciones destinadas a que los Estados controlen los distintos sistemas financiero-bancarios y puedan identificar a los clientes, los registros y las comunicaciones de las transacciones, y así puedan, en última instancia, embargar y decomisar los fondos y otros bienes procedentes de delitos (lavado de dinero). El segundo eje se sustenta en la necesidad de establecer medidas de control fronterizo y aduanero que identifiquen el tráfico de armas o el paso de personas ilegales, poniendo especial interés en la legalidad de emisión de documentos de identificación y viaje. Todo ello requiere cooperación internacional entre los Estados y asistencia jurídica mutua, que permite y alienta la cesión o extradición de aquellas personas sospechosas o solicitadas por otros Estados a quienes no se les podrá aplicar cláusulas de refugiado, asilo político similar, si bien por otras razones: raza, religión, nacionalidad, origen étnico y opinión política. Puede dejar de aplicársele la convención, lo que cierra otro círculo interesante que termina por dejar en mano de los Estados qué hacer y siempre permite la justificación de lo que detalladamente exige, aunque posteriormente posibilita la negación. Son esa clase de "soluciones" políticamente correctas que permiten signar un acuerdo sin "lagunas" donde se permite la excepción a la norma que anula la norma misma. El marco general de respeto a los derechos humanos en este tipo de acciones, pone fin al compromiso.
Esta convención fue firmada en 2002 por 33 países (30 en la propia reunión y tres posteriormente) aunque no se ratificó por la mayoría, sino mucho más tarde. A la fecha, y a pesar de ser el documento más amplio e importante (y el único) de compromiso serio frente a la lucha contra el terrorismo, únicamente 18 países la han ratificado.
3.2. El Comité Interamericano contra el terrorismo (CICTE)[92]
El Comité forma parte de la estructura organizativa de la OEA y concretamente de la Secretaría de Seguridad Multidimensional, junto con el Departamento de Defensa y Seguridad Hemisférica, la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) y el Departamento de Seguridad Pública[93].
La idea inicial de su organización se atribuye a una propuesta de Argentina, como consecuencia de los atentados terroristas –recientes en aquel momento- contra la AMIA y, en otra versión, a los acontecimientos que ocurrieron en Perú cuando fue tomada la embajada del Japón durante los años de 1996-1997 por miembros del grupo terrorista peruano Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA). En cualquier caso, esos acontecimientos -y posiblemente otros- conformaron un adecuado marco que brindó una magnífica oportunidad para proponer la creación de un órgano que abordará el estudio y la problemática del terrorismo a la vez que pudiera generar un espacio de encuentro entre los países de la región. La idea aunó la opinión favorable de muchas naciones del hemisferio que veían esos sucesos como algo que debía ser rechazado, condenado y evitado, pero también prevenido para que no ocurriera en territorio propio. La propuesta fue bien vista y apoyada por los Estados miembros y tras dos reuniones en las que se abordó la temática (Lima 1996 y Mar de Plata 1998 -donde se adoptó la decisión-) se procedió a crear, dentro de la OEA un “Comité Interamericano Contra el Terrorismo” (CICTE). De esta forma, en 1999 (7 de junio), la resolución AG/RES. 1650 (XXIX-O/99) da vida al organismo y aprueba sus estatutos. Sin embargo, aquel entusiasmo inicial que por tres años impulsó la creación del CICTE, parecía que no iba a sostenerse por mucho tiempo. Realizada la primera reunión ordinaria en Miami (1999) no pudo lograrse concretar la segunda prevista en Bolivia ni reprogramarse otra para el siguiente año 2001. La situación descrita más ampliamente a otras áreas de interés para la seguridad, es recogida por Rojas:
Pocos días antes de los atentados de Nueva York y Washington, el presidente de México, Vicente Fox, declaraba en la OEA que el TIAR -que era un instrumento de la Guerra Fría- estaba obsoleto. Que su país invitaba a debatir el nuevo concepto de seguridad de las Américas, como lo habían mandado las Cumbres de Santiago y Quebec[94].
Los trágicos sucesos de septiembre de 2001 constituyeron un nuevo estímulo para la naciente organización que comenzó a contar con el apoyo de todos los países, nuevamente liderados por la política norteamericana, en relación con la lucha contra el terrorismo, sin que en el seno del mismo y en las discusiones y propuestas de entonces no hubieran discrepancias sustanciales como la sugerencia de República Dominicana de estudiar las causas y el origen de los atentados terroristas, algo contundentemente rechazado por cuanto podía implicar -si se determinaban (o argumentaban) razones- la justificación de ciertas actuaciones criminales. El debate sobre cómo definir el terrorismo es otro de los temas que se obvió, aunque se alcanzó a hablar de actos de terrorismo. No es de extrañar esta posición, puesto que está en consonancia con la mantenida por otros organismos internacionales (ONU, entre ellos) y los tratados universales contra el terrorismo. Llegar a un consenso sobre una definición es algo que requiere unanimidad y, por el momento, tal y como se ha expuesto detalladamente, no parece un horizonte posible a corto plazo. En todo caso, tal y como Rojas señala, “los atentados del 11-S subrayan que las respuestas a las nuevas amenazas requieren de la integración de políticas de Estado en cursos de acción efectivos”[95].
Se podría decir que en esos momentos comienza una nueva etapa del CICTE y se pone punto final a la fase de arranque y de conformación. Coincidente con lo anterior se sitúa también la aprobación de la Carta Democrática Interamericana y cuanto ello significa en relación con la observancia de los principios democráticos de los países que pertenezcan a la OEA. Se puede decir que desde ese instante, la democracia queda "unida" al terrorismo con un importante énfasis excluyente. Ese mismo año el CICTE realizó dos sesiones extraordinarias en Washington. En ellas se configuró un "equipo impulsor" compuesto por cuatro países: Estados Unidos, El Salvador, Colombia y Perú (siempre con el apoyo argentino por los motivos antes indicados), que repartió los grupos de trabajo, la presidencia y vicepresidencia y comenzó esa nueva andadura de consolidación del Comité.
A medida que avanzaba el tiempo y se consolidaba el CICTE, se pensó en la necesidad de conformar una secretaría permanente que permitiera llevar a la práctica, a través de proyectos concretos, las políticas y prioridades del Comité. Al frente de la misma se situó a un ciudadano norteamericano (hasta entonces funcionario del Departamento de Estado) que, junto con un salvadoreño y un uruguayo, fueron las tres primeras personas que conformaron aquel embrión de secretaría. Fueron designadas por sus respectivos países, por considerárseles las más idóneas, y todas ellas pertenecían a diferentes ramas de las fuerzas armadas de cada uno de los respectivos países que sufragaban los gastos que ocasionaban, si bien quedó claro que la entidad no tendría en ningún momento composición ni naturaleza militares. Estados Unidos y otros donantes (como por ejemplo Italia) aportaron la cantidad necesaria de recursos económicos para diferentes gastos y en 2002 la Secretaría (o mejor dicho el equipo inicial) pasó a ser una realidad que se estimaba muy necesaria para el apoyo a los trabajos del Comité.
Aquel impulso se vio reflejado en la aprobación de la Convención Interamericana Contra el Terrorismo (2002) y por otro lado se inició una discusión globalizada sobre la legítima defensa preventiva como respuesta a ciertas amenazas (evidentemente promovidas por los ataques del 11 de septiembre de 2001) y no necesariamente a ataques contundentes y claros, un tema aún en proceso de debate que sirvió para sustentar, por los Estados Unidos, actuaciones político-militares en el año siguiente.
Aunque no de manera explícita, pero si implícita, pareciera ser que como consecuencia de la política exterior del presidente George W. Bush -concretamente la invasión de Irak en 2003- además de otros eventos, comenzó a decaer el apoyo al Comité (en proceso, en aquel entonces, todavía de consolidación) y algunos países de la región mostraron la intención de auspiciar una organización limitada, específica y con un ajustado margen de maniobra, apostando más por cuestiones generales y amplias que por aspectos concretos que, de alguna forma, podrían ser considerados (o lo eran en realidad) lineamientos o intereses de la política exterior de los Estados Unidos. La percepción de Rojas en relación con este “desencanto” se puede sentir cuando expresa lo siguiente:
Sin embargo, después de la condena no se logró concretar una voluntad política efectiva para actuar con una sola voz, como lo había demandado el Grupo de Río, en su última cumbre de Santiago. América Latina mostró una vez más su fragmentación. La manifestación de esto quedó en evidencia con los dos proyectos de resolución de la OEA[96].
Surgió una especie de prudencia en la actuación y la apuesta por un Comité que no se viera como avalador de las actuaciones de los Estados Unidos, no siempre compartidas por la totalidad de los Estados miembros. La inicial euforia, revitalizada en 2001, no era ahora igualmente percibida, aunque a pesar de ello se experimentó un discreto aumento presupuestario hasta 2006[97]. Comenzó a incluirse en las declaraciones, cláusulas o sugerencias en relación con el respeto a los derechos humanos y a la soberanía de cada país miembro. Nuevamente es Rojas quien explica la situación existente:
Frente a los atentados, se condenaron los hechos, pero se reafirmó que no era un “cheque en blanco”. El presidente de Brasil, F.H. Cardoso, señaló: “Nuestra posición es clara. Sí repudiamos el terrorismo en todas su formas, y cualquiera que sean sus orígenes, estamos también del lado de la racionalidad y la sensatez”. El Presidente de Chile, Lagos, indicaba: “Hemos señalado el apoyo, la necesidad de condenar el terrorismo y hemos señalado también la necesidad de una respuesta severa y misericordiosa”. El presidente del Perú, A. Toledo, expresaba que el respaldo claro y firme, sin embargo, “no es un apoyo incondicional e ilimitado. No es un aval para una guerra contra países”. El presidente Chávez sobre el tema expresaba: “Apoyamos decididamente la lucha contra el terrorismo, pero no podemos dar una patente para tomar cualquier acción que pueda estar lesionando los principios fundamentales de los derechos humanos, del derecho internacional”. Luego en referencia a los bombardeos sobre Afganistán, señalaba: “No se puede combatir terror con terror”[98].
En resumen, se emprendieron actuaciones que no pueden catalogarse de específicamente antiterroristas sino que se encuadran en un marco mucho más amplio para abordar o enfrentar diversas amenazas (terrorismo incluido). Esa parece ser la razón de que en los planes de acción figuren actuaciones relacionadas con la seguridad portuaria, aeroportuaria, de fronteras y otras, que seguramente servirían para enfrentar el terrorismo, pero que enunciadas de esa forma posibilitarían acometer proyectos muchos más amplios y adecuados para prevenir o contrarrestar diferentes amenazas y satisfacer esa prudencia que muchos países habían mostrado en relación con el papel que debería jugar el Comité a la luz de ciertos acontecimientos político-militares que ocurrían (seguramente relacionados con las ocupaciones de Irak y de Afganistán).
La falta de presupuesto para emprender las iniciativas derivadas del mandato fue otra importante limitante que muchos países contemplaron como forma de reducir (o acotar) la autonomía y, consecuentemente, no aportaron fondos para programas específicos, y así dejaron vacío de contenido cualquier proyecto que pudiera aprobarse, incluso con el beneplácito de todos ellos en reuniones ordinarias u otras declaraciones de intenciones. Una última medida -en relación con las limitaciones o controles que se indican- fue la modificación del estatuto en el que, por ejemplo, se sustituía la denominación de Secretaría Ejecutiva, por el de Secretaría, y se redujeron sus competencias. Aún así, el avance era una realidad y la evaluación que se puede hacer al respecto, positiva[99].
En 2005 se produce la modificación del reglamento vigente hasta ese entonces. Parte del contenido se cambió producto de la experiencia acumulada en la gestión anterior, pero también de la necesidad de adaptar la normativa a la ejecución real, algo que no había ocurrido desde la probación del primero. Otra, no menos importante, obedecía a que era preciso dar un giro en función de nuevos derroteros.
A partir de 2006, comenzó lo que se podría denominar la tercera etapa del CICTE. La nueva dirección de la Secretaría realizó un análisis interno de lo hecho hasta el momento y un replanteo en las estrategias, algo que se reflejó en los programas y en los planes de trabajo a futuro (nueva estructuración a la que contribuyó en lo metodológico el departamento de Planeación y Evaluación de la OEA). El cambio en el funcionamiento de la Secretaría pretendía reorientar la dirección hacia un nuevo norte que recuperara el apoyo de los países hemisféricos, hasta ese momento en discreta decadencia o, al menos, no manifestado con el entusiasmo de tiempos atrás. Un ejemplo de cuanto se indica podría ser la postura casi sistemática de México (por razones internas y/o de seguridad) de evitar declaraciones o posturas en las que se mezclara terrorismo, crimen organizado, carteles de droga, etc., por el impacto nacional que ello podía tener, algo que cambió sustancialmente en años posteriores, así como similares posturas en cuanto a aprobación y financiamiento de proyectos. De alguna forma, los países actuaban en dos distintos niveles. En el político, se aprobaban declaraciones o actividades que incluían párrafos consensuados, normalmente de amplio y general contenido, mientras en la práctica -es decir en el nivel ejecutivo- se obviaba, limitaba o condicionaba el apoyo económico o material y, por tanto, se imposibilitaba la actuación. Esa visión/percepción del terrorismo como un “concepto individualizado” era sustituida por otra de carácter mucho más general y global. Retornar al origen requería cambios sustanciales en ciertos planteamientos. Y es que la discusión en torno a un nuevo panorama geopolítico debía ser abordada urgentemente sobre la base de la cooperación hemisférica y, por tanto, del consenso, y de la flexibilización y de la apertura de diferentes (y hasta nuevos) espacios de actuación.
Es posible situar el inicio de la cuarta y última etapa del CICTE en 2009. Desde ese año se aprecian posturas de ciertos países claramente alejados de la dinámica general, especialmente los pertenecientes a la ALBA[100]. Decae nuevamente el entusiasmo inicial y, sobre todo, las prioridades nacionales se sustentan, como ya se indicó, en temas relacionados con la política interna como la pobreza, la inseguridad, la economía, el medio ambiente, derechos de colectivos marginados (según el país), migración, etc., relegándose el terrorismo a un plano en ocasiones ni siquiera presente en algunas agendas de discusión. Ello es advertido por ciertos autores:
Existen determinadas áreas geográficas en las que, por su propia especificidad, la incidencia es mayor. El vacío de poder político e ideológico, una historia previa de delincuencia en maor o menor medida organizada, sumado a una creciente pauperización del binestar de la población, tienden a proporcionar el capital humano y las redes sociales necesarias para cimentar un excelente caldo de cultivo proclive a la implementación de grupos de crimen organizado[101].
Las donaciones, consecuentemente, se congelan o dirigen a proyectos muy específicos de interés del donante, muchas veces con tangencial relación con el terrorismo. Un indicador de ello podría ser cómo a partir de 2008 las reuniones se comienzan a celebrar en Washington y dejan de ser rotativas entre los países integrantes. La crisis económica pudo incidir[102] (además de la falta de entusiasmo), también, en cuanto se viene de exponer, así como la economía de medios (que los embajadores acreditados ante la OEA pudieran asistir, reduciendo el costo de viajes y otros gastos) y el bajo perfil político.
Actualmente la Secretaría cuenta con una veintena de funcionarios que completan el organigrama, desde la dirección, el consejero, los gerentes de programa, los asistentes de programa y el personal administrativo. La financiación procede de cuatro fuentes:
1. Personal enviado por determinados Estados y financiado por ellos en función de la colaboración que vienen históricamente prestando o de algún interés en particular en contar con presencia específica o promover un determinado posicionamiento temático dentro de la secretaría.
2. Del fondo regular de la OEA.
3. Fondos específicos para programas puntuales que llegan por medio de donantes hemisféricos y fuera del mismo.
4. Recuperación de costos indirectos. Es decir, pagos que realiza la OEA de algunos recursos humanos o materiales (mantenimiento, suministros, etc.) adscritos a la Secretaría.
La organización a que responde se sustenta en una serie de grupos rectores de programas que incluye a su vez, subdivisiones y que son:
1. Asistencia legislativa y lucha contra el financiamiento del terrorismo
2. Controles fronterizos:
a. Seguridad aeroportuaria
b. Seguridad de documentos y prevención del fraude
c. Seguridad marítima
d. Implementación de la resolución 1540 del Consejo de Seguridad de la ONU
3. Cooperación internacional y alianzas
4. Fortalecimiento de estrategias sobre amenazas terroristas emergentes
5. Protección de infraestructura crítica:
a. Seguridad cibernética
b. Seguridad en el turismo y seguridad para grandes eventos
c. Cadena global de suministro
El derrotero tomado por la Secretaría, y consecuentemente por el CICTE, se ha focalizado en promover proyectos y programas dentro de un amplio marco de normas y estándares internacionales que proyectan a la organización mas allá de lo que algunos países interpretan como “intereses exclusivamente norteamericanos”, tradicionalmente impuestos (según versión de esos mismos países), aunque no todos contribuyen, en la práctica, con recursos económicos para su implementación. Se "huye" del referente único y exclusivo estadounidense hacia otros más estandarizados y generales. Así se proyectan actuaciones en seguridad portuaria, de aeropuertos, asistencia legislativa, seguridad de turismo, etc. que abarcan amenazas muy diversas y que siempre pueden incluir también el terrorismo. Este logro permite hablar del CICTE como un ente consolidado al que asisten la mayoría de los representantes nacionales aunque cuenta con escasos recursos y una proyección un tanto distante (o más ampliada si se desea) de su objetivo inicial: el terrorismo.
Por otra parte, se perciben vulnerabilidades nuevas como el surgimiento de las maras y un escenario fértil para la acción delictiva, producto de muchas circunstancias entre las que algunos incluyen la pobreza, el desempleo, etc. Ello posibilitaría un semillero para conformar grupos delincuenciales asociados a esas amenazas emergentes que conformaría un círculo pernicioso. Estas posibles conexiones están siendo tratadas en el marco de la Secretaría de Seguridad Multidimensional a la que el CICTE pertenece. Ciertos autores relacionan la pobreza y el terrorismo como causa y efecto: “Some authors endorse Kegley´s first interpretation. Moorhead Kennedy argues that terrorims is caused principally by povertu and misery….” [103].
Esta amplitud de nuevas áreas obliga a trabajar, más que nunca, (incluso por mandato) interinstitucionalmente con otras organizaciones muy diversas dentro y fuera de la OEA. Es presumible que el próximo debate gire en torno a la necesidad de adaptar, al igual que se ha hecho con la operatividad, el nombre del organismo a la realidad de las funciones que desempeña. El escueto nombre "del terrorismo" pareciera que debe complementarse con alguno más o bien sustituirse por el de "amenazas transfronterizas". Aunque ello no se produzca de forma inmediata es un tema a abordar en algún momento en que la coyuntura política sea adecuada para tal fin. A pesar de todo, el CICTE sigue contando con una serie de “limitaciones” que se pueden agrupar en cuatro grandes bloques:
1. La financiera
2. La propia de su conformación organizacional
3. Una de carácter político, que requiere el consenso de los países y el alineamiento con los intereses comunes de aquellos. El consenso y los intereses comunes son los reflejados en el plan de trabajo correspondiente
4. La ausencia de una estrategia hemisférica en materia de seguridad, lo que complica el diseño de vectores estratégicos de actuación
El CICTE, aunque es una especie de agencia contraterrorismo, no genera inteligencia propia ni cuenta con medios más allá de la capacidad de desarrollar planes aprobados por los países (y que luego tienen que ser financiados). Por lo tanto, su limitada capacidad requiere de un consenso de los Estados miembros (o de una sustancial parte de ellos) para poner en marcha estrategias o planes de interés común. Cada Estado, consiguientemente, se une a aquellos proyectos que son de su conveniencia política, facilitándose la aprobación de proyectos generales. Dentro de este amplio debate hay países que consideran que el terrorismo global no es un problema regional (o continental), aunque no dejen de reconocer que pudiera ser una amenaza porque el país podría utilizarse como lugar de paso. En estos casos la postura y colaboración se ve sustancialmente reducida a aspectos que contemplen, exclusiva o tangencialmente, sus preocupaciones de seguridad. Otros, actúan en función del momento político y del gobierno de turno, así como de la coyuntura nacional, regional o global. Y, también, se podría conformar otro grupo de países que siguen lineamientos en relación con la política exterior de los Estados Unidos respecto de este tema o incluso posturas de política exterior propia. En todo caso hay un sustancial reto a superar que Rojas delimita de la siguiente forma:
Nos hemos acostumbrado a mirar a América Latina en sí misma, como región, y eso es limitado. Observar lo hemisférico no es suficiente. Focalizar en las relaciones con los Estados Unidos puede ser reducido. ¿Cómo generamos una observación coherente, capaz de aprender la globalización y sus efectos en esta parte del mundo? ¿Cuál es el marco en el cual analizamos y tomamos decisiones sobre los aspectos estratégicos?[104]
La financiación de estos programas obedece a cuatro fuentes que los alinean, enmarcan o definen:
1. Donantes que aportan recursos para temas específicos
2. Donantes que aportan recursos para temas flexibles o con cierto grado de flexibilidad
3. Donantes que contribuyen enviando y financiando personal nacional como expertos, instructores, etc.
4. Donantes que aceptan organizar en su territorio eventos que financian total o parcialmente
Hasta finales de 2011, las contribuciones en efectivo -no contabilizadas otras donaciones (personal, mobiliario, etc.)- ascendían a unos veintinueve millones de USD desde que el CICTE fue conformado, además de cerca de 1 millón de USD procedente de otros organismos. Los países donantes son a la fecha[105]: Antigua y Barbados, Argentina, Bahamas, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, El Salvador, España, Estados Unidos, Francia, México, Panamá, Perú, Trinidad y Tobago, Turquía y Reino Unido.
Ello permite deducir, aunque no es motivo de este trabajo, el interés de ciertos países que no son del área, en imponer o agendar algunos intereses de política exterior y otras derivados de la cooperación internacional.
Para el año 2012, según se recoge en el programa-presupuesto de la organización (2012)[106], el CICTE contará con 6.402.500 millones de USD, de los que 493.600 pertenecen al fondo regular y el resto a fondos específicos.
3.2.1. estatuto y reglamento del cicte
Durante los años 2003-2005 hubo diferentes propuestas para modificar tanto el Estatuto como el Reglamento del CICTE[107]. Como resultado de ello, el primer estatuto aprobado en 1999[108] fue sustituido con las pertinentes modificaciones por otro aprobado en junio de 2004[109]. Por otro lado, el primer reglamento que se aprobó en el primer periodo ordinario de sesiones en Miami (octubre1999)[110], fue igualmente sustituido en 2005, en el quinto periodo ordinario de sesiones (Puerto España), por una nueva versión[111]. Ambos se adaptaban -en función del aprendizaje habido hasta ese momento- a las circunstancias y a las experiencias vividas. La falta de entusiasmo de algunos países (incluso los recelos o desconfianzas) antes indicada -producto del tiempo transcurrido desde aquel fatal 11 de septiembre de 2001 y de la postura de otros, también ya descrita- influyeron notablemente en los cambios aprobados en los nuevos documentos. De las modificaciones incluidas, consecuencia de las distintas propuestas que fueron consideradas, caben destacarse, por su importancia o trascendencia, las siguientes:
– (En el reglamento). Se suprime, en relación con la autonomía técnica del CICTE, las palabras “capacidad” y “libremente” del artículo dos, y queda redactado el nuevo epígrafe como sigue: a) “Competencia para programar sus actividades..”, en lugar de: “Capacidad y competencia para programar libremente sus actividades…”. La desaparición del adverbio libremente, reduce el margen de maniobra del CICTE y lo condiciona (exclusivamente) a las resoluciones que dicten (o aprueben a sugerencia de aquel) los Estados miembros. A partir de ese momento se hará, justamente, lo que los Estados decidan aprobar y financiar, y se quedará a un lado la “discrecionalidad” y la “capacidad” de emprender actuaciones que no estén previamente aprobadas y, por tanto, discutidas y consensuadas. El estatuto por su parte, continúa recogiendo la “autonomía técnica” del CICTE…, dentro de los límites impuestos por la Carta de la OEA…”, lo que viene a conformar, con precisión y exactitud, cuál es el espacio en el que se enmarca (y del que no debe salirse). También incluye (el estatuto) un nuevo párrafo en el que hace especial hincapié en que “nada de lo dispuesto en el presente Estatuto facultará a un Estado Miembro para ejercer su jurisdicción en el territorio de otro Estado Miembro…”, remarcando (como suele reflejarse en otros documentos) esa soberanía inviolable y la independencia de cada Estado. ¿Era necesario este párrafo? La respuesta parece justificarse si se considera el momento de “desconfianza” o de falta de apoyo, antes indicada, de algunos Estados. Es decir, el momento de debate político-estratégico por el que pasaba el hemisferio.
– (En el reglamento). La competencia para establecer relaciones con otros organismos (artículo 2, c), también se ve afectada. La nueva redacción limita e impone la sujeción a normas precisas para que ello sea posible, condicionando la libertad de acción -hasta entonces mucho más clara- y limitando la actuación del CICTE.
– (En el reglamento). La creciente dificultad que se iba observando en relación con la asistencia de algunos Estados a las reuniones anuales, se pretendió paliar con cambios como el que se observa en el capítulo titulado “De la composición”. En las modificaciones (artículos 3 y siguientes) se dice que el CICTE estará integrado por todos los Estados miembros, cuando antes se hablaba de representantes titulares o suplentes. El cambio de redacción obedeció a la “dificultad” en ocasiones de contar con dichos representantes titulares y/o a la falta de presupuesto de algunos Estados que preferían que sus representantes ante la OEA asistieran a esas reuniones y evitaran un costo agregado de tener que contar con otros designados. Esta flexibilidad permitiría contar con una mayor participación en las diversas reuniones que se pudieran programar.
– En relación con lo anteriormente comentado, en el nuevo estatuto y reglamento, aparece un capítulo III titulado “De los puntos de contacto nacionales”. Esta nueva incorporación pretende regular, dar importancia y hacer funcional la relación del CICTE con representantes nacionales designados y establecidos en cada país que, bajo la denominación de puntos de contacto nacionales, sean el referente al que se puede acudir para cuestiones de comunicación y relación. Esos “puntos” complementarían las Misiones Permanentes ante la OEA y harían más fluidas las relaciones funcionales. Es sin duda un sustancial aporte para una mayor eficiencia de la organización y define una estructura más operativa a la vez que agiliza los canales de comunicación con los Estados. Este es un capítulo nuevo que merece ser especialmente destacado por el positivo impacto en la dinámica de trabajo diario.
– El nuevo estatuto recogía muy pronto (artículo 2) el carácter civil de las funciones del CICTE, lo que se ve reflejado en el reglamento que respecto de la Secretaría remarca la “naturaleza civil de las funciones del Comité”, redacción que sustituye a aquella otra mucho más general de “…designará al personal idóneo…”. Se pretendió dejar claro el concepto “civil” por diversas razones, entre las que podría incluirse aquella casual primera configuración por tres militares, que despertó recelos en ciertos países salientes de recientes historia de conflictos internos o del excesivo protagonismo político de las fuerzas armadas y/o el “uso” que algunos países veían relacionados con posibles intervenciones militares norteamericanas (¿militarización del CICTE?).
– Las misiones de la Secretaría pasan de ser apenas tres (en el estatuto) o cuatro (en el reglamento) a doce en ambos documentos. Ello pone de manifiesto la importancia que tomó dentro del CICTE y la consolidación de la misma, en los años precedentes, como órgano que conducía la operatividad del comité. Esta modificación fue otro de los sustanciales cambios que se produjeron en la nueva normativa.
– También las misiones del CICTE se ampliaron sustancialmente en los segundos documentos (estatuto y reglamento) respecto de los primeros. Mención especial hay que hacer de dos que aparecen en el nuevo estatuto. La primera (g) se refiere a “trabajar con los Estados miembros, en consulta con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), con objeto de promover el respeto del derecho internacional,…”; la segunda (h) se refiere a “establecer, previo acuerdo de los Estados miembros, mecanismos de coordinación con otras entidades internacionales relacionadas con la materia…” (se refiere al terrorismo). Es decir, dos nuevos vectores que pueden valorarse positivamente en relación a hacer más amplio y eficiente el trabajo del comité e incluir el tema de los derechos humanos que luego fue reflejado en varias de las declaraciones.
– Otra modificación (reglamento) fue el cambio a un tercio de los representantes de los Estados miembros para conformar quórum, producto de la experiencia que, en ocasiones, impedía el mismo porque no había la asistencia deseada achacable a múltiples razones entre las que está incluida el desinterés indicado, aunque hubo otras diversas circunstancias.
– Es de destacar la novedosa inclusión del capítulo XI (del presupuesto y finanzas) en el nuevo estatuto. En él se hace mención a las contribuciones voluntarias que se pueden depositar tanto en fondos específicos como en fondos fiduciarios y a la necesidad de que el CICTE haga todos los esfuerzos a su alcance para obtener financiamiento. Esto corrobora cuanto se ha dicho en relación con la contribución que hacen algunos países y la forma de manejar la administración en el comité. Los fondos regulares no son suficientes y por tanto es preciso la búsqueda de los mismos por medio de convenios puntuales, actuaciones concretas y otras formas de acercamiento a los países donantes puesto que la financiación de proyectos con retos permite un mayor control por el donante, de sus resultados.
En todas las modificaciones incluidas (y otras de menor trascendencia) puede percibirse, como telón de fondo, los momentos histórico-políticos indicados al inicio que, en definitiva, fueron, junto con la experiencia adquirida ya en aquellos años, los que impulsaron los cambios referenciados. Tampoco es de descartar que esos cambios sigan una evolución “normal”, sin interpretaciones de otro tipo tal y como ocurre en otras organizaciones.
3.2.2. Sesiones del cicte
Las sesiones del comité, tal y como recoge el artículo 19 de los Estatutos, serán una vez al año (ordinarias)[112] y, en caso de que se considere (y que regula el mismo artículo), se podrán celebrar sesiones extraordinarias.
Primera reunión ordinaria
El CICTE celebró su primera reunión entre el 28 y el 29 de octubre de 1999, en Miami, Florida, tras su creación por la Asamblea General de la OEA reunida en Guatemala, en junio de 1999. Durante la sesión, los treinta y cuatro Estados miembros de la OEA aprobaron un reglamento[113], un programa de trabajo y un informe sobre las actividades del comité que sería sometido al consejo permanente de la OEA para su transmisión a la asamblea general que se celebraría en Canadá en junio del año 2000. Dicho reglamento, fijó la sede del organismo en la Secretaría General de la OEA, determinó la forma de toma de decisiones (por consenso mientras sea posible y caso contrario por mayoría simple, salvo en casos que se requiera mayoría cualificada de dos tercios) y otros aspectos de no menor importancia[114].
Durante el siguiente año, el comité debería enfocar sus esfuerzos en la creación de una red interamericana para la reunión de información y transmisión de la misma a las autoridades nacionales sobre las actividades de personas, grupos, organizaciones y movimientos ligados a actos terroristas, así como toda la información relacionada con el terrorismo, la compilación de las normas legales y reguladoras en vigencia en los Estados miembros sobre prevención, combate y eliminación del terrorismo y la formulación de propuestas para programas de cooperación y de asistencia técnica entre autoridades de gobierno.
El informe anual del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) a la asamblea general fue aprobado en esta primera reunión ordinaria. En él se explican las razones por las cuales el intercambio de información, el fortalecimiento de los instrumentos de extradición y un adecuado control del flujo y tráfico de armas en el hemisferio, deberían ser temas claves de una acción cooperativa de los Estados miembros en su lucha para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo.
El informe destacó los siguientes puntos:
– El temario y los nombramientos
– La importancia de realizar un estudio hemisférico sobre los efectos del terrorismoEl CICTE se está convirtiendo en un nuevo escenario de cooperación que representa todo un desafío para la OEA
– La necesidad de contar con un cuestionario para recopilar información sobre las autoridades competentes, el Estado del Derecho internacional aplicable a la materia, las normas legislativas y reglamentarias vigentes en los Estados miembros y los mecanismos para la aplicación de las normas del derecho internacional previstos en las convenciones
– La importancia de tener al día una lista de programas con experiencias en la materia
– La conveniencia de llevar a cabo un taller de expertos sobre el tema para definir las bases sobre las que habría de elaborarse una diagnóstico sobre terrorismo
– Medidas para evitar el financiamiento del terrorismo
– La creación de una red interamericana de transmisión de datos
Una segunda sesión ordinaria planificada para realizarse en Bolivia en 2000, tuvo que ser cancelada en el último momento. Ninguna sesión fue programada en 2001.
Segundo periodo extraordinario de sesiones
Como consecuencia de los atentados terroristas del 11-S y la publicación de diversas resoluciones[115], el CICTE llevó a cabo dos sesiones extraordinarias. Una el 15 de octubre de 2001 y otra el 29 de noviembre de 2001, en la sede de la OEA en Washington D.C. En ellas, los presidentes de las subcomisiones de controles financieros (Colombia), controles fronterizos (Perú) y plan de trabajo del CICTE (El Salvador) presentaron sus recomendaciones para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo[116], y se redactó una agenda concreta pero ambiciosa para ser cumplida durante el 2002 y el 2003.
Las recomendaciones sobre controles financieros versaron sobre la situación de los marcos legales y sistemas de control de lavado de activos de los países del hemisferio, instrumentos internacionales, cooperación nacional e internacional y capacitación y asistencia técnica.
Entre las recomendaciones de medidas para el control de fronteras se consideraron el mejoramiento de los mecanismos de control fronterizo, el incremento de la seguridad en la emisión de los documentos de identidad y de viaje, la optimización del control aduanero y el desarrollo de mecanismos de cooperación entre los países para combatir el terrorismo.
Se aprobó el Plan de Trabajo del CICTE, y quedó para posterior consideración su financiamiento y estructura. Asimismo se aprobó el Proyecto de Temario para la Reunión Ordinaria del CICTE que tendría lugar en enero de 2002.
Segundo periodo ordinario de sesiones
Los días 28 y 29 de enero de 2002 tuvo lugar en la sede de la OEA en Washington DC, el segundo período ordinario de sesiones del CICTE. En el mismo, los Estados miembros del comité presentaron los informes de las acciones realizadas por sus países de acuerdo con las decisiones de los ministros de relaciones exteriores de la XXIII reunión de consulta, destinadas a fortalecer la seguridad interior del país y la cooperación hemisférica e internacional. Expresaron haber intensificado las medidas para contribuir al combate al terrorismo dentro del marco de las libertades individuales, civiles y políticas y el respeto a los derechos humanos. También manifestaron que la resolución 1373 de Naciones Unidas, combinada con las doce convenciones[117] antiterroristas de Naciones Unidas, proveían la base para que cada país desarrolle medidas legislativas y operacionales. Entre las medidas propuestas figuran la prevención y supresión del financiamiento al terrorismo, el establecimiento de serias penalidades en los sistemas legales para quienes participen y apoyen el terrorismo y el mejoramiento de mecanismos de asistencia legal mútua y de extradición.
En relación con la voluntad de atacar el financimiento del terrorismo, Shelly incluye unos comentarios que merecen reflexión:
Se ha puesto mucho énfasis en la comunidad internacional sobre el desarrollo de un marco legislativo para combatir el lavado de dinero y el financiamiento terrorista. Se ha enfatizado además, sobre la coordinación de la legislación para asegurar que las penas impuestas al lavado y su clasificación sean similares en todos los países.
Desgraciadamente este énfasis se pone en la aprobación de las leyes más que en la exitosa implementación de las mismas. Para poder poner un freno al financiamiento terrorista se necesita mucha más cooperación internacional; los secretos bancarios y las divisiones jurisdiccionales han dificultado la cooperación[118].
Seguidamente, el Presidente del grupo de trabajo encargado de la preparación del proyecto de la Convención Interamericana contra el Terrorismo presentó el informe sobre los avances realizados en su elaboración[119]. Los esfuerzos se concentraron en los temas de cooperación en el hemisferio para combatir el terrorismo y en el respeto a los derechos humanos. Se decidió que el proyecto de convención se elaborara como un complemento del marco legal universal y que los temas que abarcaría serían de actualidad, tales como financiación del terrorismo, controles fronterizos, entre otros. La idea era poder concluir los trabajos para la Asamblea General que tendría lugar en Barbados en junio de 2002. Perú se ofreció como sede para la firma de la convención.
El 30 de enero, diferentes expertos de los Estados miembros participaron en un ejercicio de simulación de desarrollo de políticas para examinar los posibles cursos de acción en respuesta a un escenario terrorista.
Tercer periodo ordinario de sesiones
En San Salvador, 2003, entre los días 22 y24 de enero, se emitió la declaración de San Salvador, sobre el fortalecimiento de la cooperación en la lucha contra el terrorismo, en la que se condenó el mismo y se utilizaron idénticas expresiones, afirmaciones y condenas que ya figuraban en declaraciones anteriores: que el terrorismo es una grave amenaza para los valores democráticos, la paz y la seguridad internacionales; la existencia de nexos entre el terrorismo y el tráfico ilícito de drogas, el tráfico ilícito de armas y otras formas del crimen organizado transnacional; que las amenazas emergentes del terrorismo, tales como las actividades de grupos terroristas internacionales y las amenazas a la seguridad cibernética, exigen un diálogo permanente entre los Estados miembros; que las diversas iniciativas adoptadas por grupos subregionales constituyen un valioso aporte para el hemisferio en la lucha contra el terrorismo; la importancia de que los Estados miembros que aún no lo hayan hecho, firmen, ratifiquen o adhieran a la Convención Interamericana contra el Terrorismo[120], las 12 convenciones y protocolos de las Naciones Unidas (ONU) relativos al terrorismo, la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus tres protocolos complementarios, y la Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal; el compromiso de continuar fortaleciendo su cooperación en el marco del CICTE y fortalecer y apoyar al CICTE y a su Secretaría en tanto órgano técnico responsable de dar seguimiento a las decisiones del Comité, ejecutar sus programas y facilitar la asistencia más amplia posible a todos los Estados miembros para ayudarlos a implementar sus compromisos de prevenir, combatir y eliminar el terrorismo y el empeño de fortalecer la cooperación entre el CICTE, los Estados miembros de la OEA y los Estados observadores permanentes ante la OEA, el comité contra el terrorismo del consejo de seguridad de la ONU, otras organizaciones regionales y otros órganos del sistema interamericano.
Cuarto periodo ordinario de sesiones
Este fue llevado a cabo en enero de 2004 (del 28 al 30), en Montevideo, Uruguay. En él se aprobó el nuevo reglamento del CICTE que modificaba el que se aprobara años atrás, en 1999, durante el primer periodo ordinario de sesiones.
Las modificaciones introducidas obedecen, sin duda, a la experiencia tenida con el reglamento anterior. Los cambios son de tres tipos: redacción y precisión terminológica, adición de algunos aspectos olvidados o no contemplados anteriormente y otros sustanciales o de fondo[121]. Las más destacadas han sido analizadas con anterioridad.
Quinto periodo ordinario de sesiones
Celebrado en Puerto España, Trinidad y Tobago, entre los días 16 y 18 de febrero de 2005. La decisión más importante fue la convocatoria de la segunda reunión de practicantes gubernamentales en materia de seguridad cibernética, para dar seguimiento a las recomendaciones sobre el establecimiento de la Red interamericana de alerta y vigilancia[122]. Los aspectos centrales de la declaración pueden condensarse en:
– Evaluar la eficacia de las políticas antiterroristas.
– Fortalecer las medidas de cooperación.
– Adoptar medidas para fortalecer la cooperación.
– Respeto al Estado de Derecho y al derecho internacional así como a otros marcos legales.
– Que los Estados firmen y ratifiquen la Convención Interamericana contra el terrorismo y otras convenciones.
– Identificar y luchar contra las amenazas terroristas emergentes.
– Fortalecer esfuerzos multilaterales contra todo sistema de transporte y amenaza de sistemas portátiles de defensa aérea, así como otras.
– Prevenir el acceso de terroristas a armas de destrucción masiva.
– Compromiso de implementar medidas internacionales de seguridad adoptadas por la Organización Marítima Internacional.
– Prestarse los Estados miembros ayuda legal mutua.
– Explorar nuevas estrategias de cooperación multilateral.
– Asegurar que el fortalecimiento de la cooperación se realice en concordancia con las iniciativas que persigue el hemisferio.
– Apoyar la cooperación en materia de gestión transfronteriza.
– Promover la toma de conciencia de la sociedad civil sobre las políticas adoptadas.
– Necesidad de que los Estados sancionen a lo interno a quienes promuevan o participen en actos terroristas.
– Implementar las recomendaciones del GAFI.
Sexto periodo ordinario de sesiones
Celebrado en Bogotá, Colombia, durante los días del 22 al 24 de marzo de 2006. Interesante (incluso peculiar por su fin concreto y puntual) puede considerarse la resolución emitida para incluir en el plan de trabajo del CICTE para 2006, acciones relacionadas con la mejora de la seguridad de las instalaciones turísticas y recreativas en las Américas.La iniciativa, aunque general, tenía como objetivo final la copa mundial de criquet que se llevaría a cabo en 2007. El programa continuó como “seguridad para el turismo” y “seguridad para grandes eventos”.
Más importante y trascendente, a nuestro entender, fue la declararación de San Carlos sobre la cooperación hemisférica para enfrentar el terrorismo de manera integral[123]. En la misma, es preciso recordar la observación de Venezuela:
.., no puede respaldar la formulación contenida en el séptimo párrafo preambular orientada a señalar una conexión directa y permanente entre el terrorismo y la delincuencia organizada transnacional, por cuanto ello significa desconocer las normas del debido proceso y la presunción de inocencia, principios universales reconocidos en materia de derechos humanos. (Nota 1 a pie de página de la declaración de San Carlos).
Con ello, Venezuela comenzaba un cierto distanciamiento del consenso general en materia de terrorismo, algo que corroboraría en la siguiente reunión, aunque no es menos cierto que, de otra forma menos directa, también México y Brasil se habían pronunciado con anterioridad desligando delincuencia organizada de terrorismo.
En la misma declaración, se condena enérgicamente el terrorismo, en todas sus formas y manifestaciones; se evidenció la convicción de que la amenaza terrorista debe enfrentarse con la plena participación de los Estados mediante la cooperación internacional y regional efectivas; se hizo un llamado a la colaboración mútua y al trabajo conjunto; se manifestó la firme voluntad de impedir la circulación de terroristas o de grupos terroristas mediante controles eficaces en frontera y en la emisión de documentos de identidad; se anotó la necesidad de congelar fondos y otros bienes financieros o recursos económicos de personas relacionadas con el terrorismo; se animó a comenzar a identificar y enfrentar amenazas terroristas emergentes, como el delito cibernético y el bio-terrorismo[124] y se llamó a implementar la Resolución 1540 (2004) del Consejo de Seguridad de la ONU relacionada con medios de destrucción masiva y sus vectores[125], entre otros temas de interés.
En este periodo también llama la atención la forma diferente de redactar la declaración. Se estructura en distintos apartados que recogen, a su vez, declaraciones más precisas. Los primeros son: principios generales, cooperación internacional, medidas legislativas, amenazas emergentes y fortalecimiento de la Secretaría del CICTE. El primero aglutina apartados precisos que condena el terrorismo y animan a los Estados a enfrentar dicha amenaza, además de asumir los correspondientes compromisos para ello. En el segundo se incluyen llamados a la cooperación, a la sanción interna en relación con cualquier actividad que promueva el terrorismo, a la cooperación en materia legislativa y a la necesidad de impedir que circulen por territorio de los Estados miembros terroristas o grupos terroristas. El tercero (medidas legislativas) aborda la cooperación y asistencia jurídica para detectar y congelar fondos que pueden financiar el terrorismo. La implementación de medidas anteriormente aprobadas en otros convenciones. Reforzar las medidas legislativas y desarrollar la legislación nacional en materia de prevención. La adhesión a convenciones aprobadas en la materia. La cooperación en el control transfronterizo y la implementación de las recomendaciones del Grupo de acción financiera (GAFI). El cuarto apartado (amenazas emergentes) incluye la necesidad de identificar esas amenazas, con énfasis especial en el delito cibernético y el bio-terrorismo. Fortalecer esfuerzos nacionales para eliminar amenazas y ataques terroristas en relación con el transporte, las telecomunicaciones y la infraestructura crítica. La protección de infraestructura turística y recreativa y el control de los sistemas portátiles de defensa aérea. Por último (fortalecimiento de la Secretaría del CICTE), se solicita a los Estados la colaboración en materia de recursos humanos y financieros.
Esta nueva estructura llama la atención en relación con modelos anteriores y posteriores de redacción de las correspondientes declaraciones, al aparecer de una forma ordenada y sistematizada.
Séptimo periodo ordinario de sesiones
Este fue llevado a cabo el 28 de febrero y el 2 de marzo de 2007 en Ciudad de Panamá, Panamá. En el mismo se emitió la Declaración de Panamá, sobre protección de la infraestructura crítica en el hemisferio frente al terrorismo. Tal como había ocurrido con la declaración de San Carlos de 2006, la República Bolivariana de Venenzuela se reservó la aprobación, en este caso, de toda la declaración[126].
El informe sobre actividades del CICTE de 2006, recoge una serie de aspectos relacionados con las actividades llevadas a cabo por el mismo. Entre ellas se puede destacar:
1. Mejoras en la gestión programática y administrativa.
2. Cooperación internacional y nuevas alianzas de colaboración: aspectos relacionados con el bioterrorismo, seguridad turística relacionada con la copa mundial de criquet 2007 y manual de capacitación sobre lucha contra el financiamiento del terrorismo.
3. Implementación de programas o “de capacitación” de fomento de la capacidad y asistencia técnica: controles fronterizos, seguridad portuaria, seguridad aeroportuaria, fraude de documentos, aduanas e inmigración, controles financieros (especialmente financiación terrorista), asistencia legislativa, seguridad cibernética, etc.
4. Insistencia en la necesidad de contar con más fondos para el desarrollo de sus actividades.
Octavo periodo ordinario de sesiones
Este fue desarrollado entre los días 5 al 7 de marzo de 2008 en Washington D.C. Se emitió la declaración: se reafirmó el compromiso hemisférico en la lucha contra el terrorismo, en la que se condenó nuevamente, de forma enérgica, el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones; se declaró la preocupación por la delincuencia transnacional organizada; se animó a continuar adoptando medidas para enfrentar el terrorismo; se recordó la necesidad de ratificar los instrumentos interamericanos y universales contra el terrorismo, así como aplicar las correspondientes disposiciones; el intercambio de información en materia antiterrorista; se destacó la importancia y la preocupación por la infraestructura ya contenida en la anterior declaración de Panamá; la necesidad urgente de implementar el Cash Couriers del GAFI y se hizo un llamado para incrementar la financiación del CICTE así como que los Estados miembros hagan frente a su compromiso económico con ese ente.
El informe de actividades recogió las llevadas a cabo durante 2007. Es de destacar la todavía escasa participación de países en temas como inmigración y aduanas (seis países) y seguridad del turismo (ocho países).
Por su parte, el plan de trabajo 2008, recogía una serie de actividades centradas en cursos, talleres y capacitación en diferentes áreas relativas a la seguridad y sustentadas en acuerdos previos emitidos por la OEA o por el CICTE.
Noveno periodo ordinario de sesiones
Este se realizó en Washington, D.C., del 4 al 6 de marzo de 2009. Lo más destacado fue la declaración sobre el fortalecimiento de los controles fronterizos y la cooperación internacional en la lucha contra el terrorismo. La misma recogía, sustancialmente, los aspectos que ya habían sido incluidos en otras anteriores. Entre ellos estaba la enérgica condena al terrorismo, el compromiso de combatirlo, la firme voluntad de reforzar medidas estratégicas, fortalecer la seguridad y los controles fronterizos, la adopción de medidas para que las transacciones financieras se lleven a cabo de conformidad con diferentes recomendaciones de grupos especializados, la lucha contra el financiamiento del terrorismo, la cooperación entre Estados, mejora de la capacitación de los funcionarios públicos, la importancia de identificar y combatir las nuevas amenazas (énfasis en el ciberterrorismo y el bio-terrorismo) y la exhortación a la ratificación de las diferentes convenciones y protocolos universales relacionados con la temática.
Del informe de actividades, destacar que en diferentes cursos programados por el CICTE, la participación de los Estados, como ocurrió en el anterior (2008), fue mínima. Destacamos de ellos la escasa participación (sólo tres países) en el programa de inmigración y aduanas[127], la escasísima (solamente un país) en seguridad de turismo (proyecto aún incipiente) y la nula en la temática de gestión de crisis sobre amenazas terroristas emergentes (en proceso de búsqueda de fondos).
Décimo periodo ordinario de sesiones
Cebrado también en Washington, D.C., entre los días del 17 al 19 de marzo de 2010. En él se promovió la declaración sobre colaboración público-privada en la lucha contra el terrorismo.
La declaración se caracterizó, a nuestro parecer, por enfatizar muy especial la relación público-privada y el papel que juega la sociedad civil en la lucha contra el terrorismo, asunto muy importante que se sustenta, sobre todo, en el tema de protección al turismo. Por ello, una parte importante y significativa del articulado hace mención a ese sector. Además de condenar el terrorismo y comprometerse a combatirlo, algo ya presente en otras declaraciones, promovió la colaboración público-privada en la lucha contra el mismo (incluyendo la seguridad portuaria, marítima y de la aviación civil); animó a identificar iniciativas de colaboración público-privadas; incitó a explorar el papel de la sociedad civil para dar una respuesta integral y multidimensional al terrorismo; exhortó a que los programas de capacitación que promueve el CICTE se extendieran al ámbito público-privado y alentó a los Estados a estrechar vínculos con el sector privado y la sociedad civil. Estos temas, además de novedosos, representan un nuevo vector estratégico a desarrollar dentro de la OEA en relación con el terrorismo y la consecuente implicación de la sociedad civil en la temática, hasta entonces situada en la esfera estatal. Es un punto importante de inflexión y una nueva proyección que merece destacarse por la amplitud del tema del terrorismo y cómo se pretende llevar la preocupación más allá del entorno político (de gobierno).
Al igual que en otras sesiones, se configuró un plan de trabajo para el año y se emitió un informe de actividades. Del mismo, tal como se ha hecho anteriormente, resalta la baja participación de los Estados en temas como la cooperación internacional y alianzas (ningún país) y gestión de crisis sobre amenazas terroristas emergentes. Esa baja concurrencia podría deberse, tal y como se comentó respecto a lo ocurrido en el año anterior, más a proyectos todavía incipientes y en proeceso de implementación y consolidación que a una real falta de voluntad política. Tal y como incluyera el informe anterior, se insta a los Estados a financiar las actividades del CICTE.
Colaboración público-privada[128]
Esta declaración representa un importante avance en la forma de gestión de riesgos que manejaba hasta ese momento el CICTE. El llamado a implicarse las entidades privadas en la lucha contra el terrorismo representa una ampliación sustancial del espacio de colaboradores, sobre todo teniendo presente que muchos atentados terroristas pueden tener (de hecho así ocurre) sus objetivos situados o en concurrencia sobre entidades privadas: bancos, alquiler de vehículos, hoteles, lugares turísticos, etc. Que la ciudadanía tome conciencia de la necesidad de promover y mantener una eficiente colaboración, es una importante labor a realizar por cada gobierno en relación con la estructura económico-comercial del país. Por ello, la declaración anima a los Estados a “continuar identificando formas para reducir la amenaza del terrorismo”; destacar cómo “los grandes eventos tales como encuentros deportivos, económicos, culturales y políticos, así como centros comerciales y de negocios, instalaciones turísticas, infraestructura crítica de transporte y servicios públicos, entre otros, pueden constituir objetivos para actos terroristas”. Hay un compromiso por parte de los distintos Estados para explorar el “papel que puede desempeñar la sociedad civil” en la búsqueda de una respuesta integral contra el terrorismo, lo que conlleva a la ejecución de proyectos y programas de capacitación y el correspondiente entrenamiento conjunto (público-privado). En definitiva se trata de buscar vínculos público-privados que optimicen las distintas capacidades y las hagan converger en la lucha contra el terrorismo, además, por supuesto, de otras amenazas relacionadas con el crimen común y organizado.
Undécimo periodo ordinario de sesiones
Celebrado igualmente en Washington D.C., el 17 de marzo de 2011. En dicho periodo se promovió la declaración denominada la renovación del compromiso hemisférico para fortalecer la cooperación a fin de prevenir, combatir y eliminar el terrorismo[129]. La misma insiste en aspectos que ya se han expuesto y que mayoritariamente habían sido incluidos en declaraciones anteriores. Se puede decir que sustancialmente es una “declaración de trámite” que recuerda los principios iniciales plasmados en otra similar de 2001 (diez años antes). Del contenido de la misma, incluyendo el preámbulo y los considerandos, todos los párrafos están tomados de documentos ya existentes, con excepción de los siguientes que, de alguna forma, son el aporte de esta:
– RECORDANDO la importante reestructuración del CICTE en 2001 con el desarrollo de un plan de trabajo integral y la subsecuente aprobación de un nuevo Estatuto y Reglamento en 2004 y 2005 respectivamente, así como el establecimiento de una Secretaría permanente y una red de puntos de contactos nacionales
– CONSCIENTES de la necesidad de continuar fortaleciendo la Secretaría del CICTE en sus funciones de apoyo a los Estados miembros en aumentar sus capacidades de cooperación para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo
– Su compromiso de seguir implementando y fortaleciendo las estrategias de cooperación multilateral a fin de mejorar su capacidad para prevenir y eliminar el terrorismo y potenciar y afianzar el combate al terrorismo
Estos son únicamente tres puntos de un total de cuatro páginas, lo que evidencia la percepción de “declaración de trámite” antes sugerida.
En palabras del Secretario General de la OEA, en el discurso de apertura de la sesión, el CICTE se centró durante el 2011 en “reforzar la cooperación internacional para prevenir y derrotar al terrorismo”.
Décimosegundo periodo ordinario de sesiones
Celebrado en Washington D.C., el 7 de marzo de 2012. Bajo el título Fortalecimiento de la seguridad cibernética en las Américas[130] se emitió la correspondiente declaración. Al igual que ocurrió en 2010, en esta ocasión destaca el énfasis en relación a la seguridad cibernética. En la misma se hace especial hincapié en la necesidad de que los Estados se esfuercen con el fin de “establecer y/o fortalecer grupos nacionales de alerta, vigilancia y advertencia ante incidentes cibernéticos”; también la necesidad de intercambiar información entre los Estados miembros y “reforzar la seguridad y la resistencia de tecnologías de infraestructura crítica de información y comunicaciones”. Para ello deberán desarrollarse “estrategias nacionales de seguridad cibernética integrales” y promover, tal y como ya se había venido sosteniendo, la “cooperación del sector público con el privado”. Hay en la declaración dos puntos en los que se contempla que los Estados deberán aportar recursos necesarios, tanto humanos como financieros, para que el CICTE pueda continuar desarrollando sus actividades. En toda ella se hace referencia al terrorismo, especialmente destacando aspectos ya incluidos en pasadas declaraciones.
En el informe de la presidenta del CICTE se pueden observar algunos párrafos en sintonía con lo antes expuesto. En particular se puede destacar el siguiente:
Reconociendo que las medidas de seguridad necesarias para prevenir amenazas transnacionales son, en general, las mismas que las que se necesitan para prevenir el terrorismo, la Secretaría ha continuado colaborando con una amplia variedad de autoridades nacionales, regionales e internacionales dedicadas principalmente a la labor de combatir el delito. Este enfoque integral ha permitido que la Secretaría realice proyectos dirigidos a combatir y prevenir simultáneamente el terrorismo y el delito transnacional[131].
En ella, la embajadora Bristol expresa lo que se ha expuesto en páginas anteriores, en el sentido de que enfrentando ciertas amenazas se enfrenta indirectamente el terrorismo, razón que justifica, como se apuntó, el desarrollo de programas por parte del CICTE que atienden a seguridad portuaria, aeroportuaria, turismo, entre otras. Y lo justifica, precisamente, en una resolución previa ya citada también en este trabajo:
Este enfoque multifacético subraya la realidad reconocida por los Estados miembros de la OEA en 2002 cuando adoptaron formalmente la Declaración de Bridgetown y acordaron que “las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional…
Es decir, la multidimensionalidad de las amenazas permite enfrentar a un grupo de ellas y, de forma indirecta confrontar otras conexas. Interesante visión que dibuja un futuro quizá distinto para el CICTE y la posibilidad de acometer otros proyectos con el fin, no solamente de combatir el terrorismo, sino también otras amenazas específicas asociadas a él.
3.2.3. Planes de trabajo del CICTE
A partir de 2004 se desarrollan los planes de trabajo del CICTE, documentos que recogen las actividades programadas para el año en función de los mandatos que rigen en cada momento, las sugerencias de los Estados miembros y la capacidad económica y técnica de gestión. Durante los años de 2004 al 2007, los planes cuentan con un determinado formato que cambia en 2008 y continúa hasta la fecha. Se derivan de las reuniones anuales del CICTE y se materializan con la financiación que reciben de los países donantes para su implementación.
En lo que se podría denominar primer periodo (2004-2007), los planes de trabajo guardan un cierto formato, precedidos de una sucinta justificación[132]. Se estructuraban en cuatro secciones, organizadas y subdivididas de la siguiente forma:
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Plan |
Sección I RECOMENDACIONES DEL CICTE A LOS ESTADOS MIEMBROS |
Sección II ACTIVIDADES DE PROGRAMA DE LOS ESTADOS MIEMBROS Y LA SECRETARÍA DEL CICTE |
Sección III CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA EL TERRORISMO |
Sección IV PRINCIPIOS PARA EJECUTAR EL PLAN DE TRABAJO |
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2004 |
A. Medidas para controles fronterizos y aduaneros A.1: Medidas de control fronterizo A.2: Calidad de los documentos de identidad y viaje A.3: Medidas de carácter aduanero A.4: Mecanismos de cooperación B. Medidas de prevención, control y penalización del lavado de dinero y financiación del terrorismo B.1: Marco jurídico B.2: Instrumentos internacionales B.3: Cooperación nacional, subregional e internacional C. Seguridad en el transporte y la seguridad cibernética C.1: Medidas de seguridad en la aviación C.2: Medidas de seguridad marítima C.3: Medias de seguridad cibernética |
A. Los Estados miembros y la Secretaría A.1: Actividades de cooperación A.2: Directorio de autoridades competentes A.3: Directorio de competencias B. La Secretaría del CICTE B.1: Recolección de información B.2: Desarrollo y mantenimiento de una red de intercambio de datos y una base de datos B.3: Desarrollo programático, capacitación y asistencia técnica B.4: Capacitación y asistencia técnica B.5: Coordinación de políticas B.6: Banco de datos B.7: Base interamericana de datos sobre prácticas óptimas para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo |
Como órgano especializado contra el terrorismo, el CICTE cooperará con los Estados partes de la Convención Interamericana contra el Terrorismo a fin de promover su ratificación por otros Estados e implementación, y lograr sus objetivos y metas, de conformidad con los términos establecidos en la Convención. La Secretaría del CICTE se mantendrá informada del estado de la Convención y asistirá a los Estados miembros, según lo soliciten, a localizar, acceder y utilizar asistencia internacional para la implementación y adopción de la Convención.
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En la ejecución de este plan de trabajo, los Estados miembros velarán por que las medidas adoptadas en la lucha contra el terrorismo, incluidas las formuladas por la Secretaría del CICTE, se apliquen con pleno respeto a la personalidad, soberanía e independencia de los Estados miembros, yal estado de derecho, los derechos humanos y libertades fundamentales, de conformidad con sus obligaciones conforme al derecho internacional, en particular, el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional de los refugiados y el derecho internacional humanitario.
Asimismo, los Estados miembros tendrán presente la Declaración de San Salvador sobre el fortalecimiento de la cooperación en la lucha contra el terrorismo, adoptada en el tercer período ordinario de sesiones del CICTE, celebrado en San Salvador, El Salvador; la Declaración de Montevideo, adoptada en el cuarto período ordinario de sesiones del CICTE, celebrada en Montevideo, Uruguay; y la Declaración sobre Seguridad en las Américas, adoptada en la Conferencia especial sobre seguridad, celebrada en la ciudad de México, México. |
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2005 |
Se incluye: C.4: Seguridad de documentos C.5: Cooperación interinstitucional |
Se incluye: A.4: Red interamericana de intercambio de datos para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo B.8: Seguridad de documentos B.9: Cooperación interinstitucional |
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2006
2007 |
Se modifica: C.4: Medidas de seguridad del turismo
Se incluye: C.5: Medidas para prevenir la propagación de materiales biológicos, químicos y nucleares a grupos terroristas de conformidad con la Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de la ONU |
Se incluye: B.10: Seguridad del turismo B.11: Implementación de la Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de la ONU |
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El segundo formato se presentó por primera vez en 2009, rompió con el anterior modelo y se adaptó a una forma diferente en su organización. Comienza describiendo el objetivo principal del CICTE[133], como marco en el que se circunscribirán las acciones que contiene y las misiones generales de la Secretaría. A continuación se estructura en secciones (I y II) y concluye con el anexo de los organismo que colaboran con el Comité. La sección I, denominada MANDATO/FUENTE, recoge los diferentes mandatos o declaraciones que sustentan las funciones del CICTE o que se refieren al mismo, en orden a crear ese marco previo de justificación de las actuaciones posteriores que se presentan como proyectos.
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Plan |
Sección I MANDATO/FUENTE |
Sección II PROGRAMAS, PROYECTOS Y ACTIVIDADES |
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2008 |
DECLARACIONES DEL CICTE – Declaración de Panamá (CICTE/DEC.1/07) DECISIONES DEL CICTE – Iniciativas de cooperación para la Seguridad de las instalaciones turísticas y recreativas en las Américas (CICTE/res. 1/06) RESOLUCIONES DE LA OEA – Apoyo al trabajo del CICTE (AG/RES. 2272 (XXXVII-O/07)) – Preocupaciones especiales de los pequeños estados insulares del Caribe (AG/RES. 2325 (XXXVII-O/07) – Adopción de una estrategia interamericana integral de seguridad cibernética: un enfoque multidimensional para la creación de una cultura de seguridad cibernética (AG/RES. 2004 (XXXIV-O/04)) |
1. CONTROLES FRONTERIZOS |
A. Seguridad portuaria B. Seguridad aeronáutica C. Seguridad de los documentos y prevención del fraude D. Inmigración y aduanas |
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2. ASISTENCIA LEGISLATIVA Y FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO |
A. Asistencia legislativa B. Financiamiento del terrorismo |
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3. PROTECCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA CRÍTICA |
A. Seguridad cibernética B. Seguridad turística |
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4. FORTALECIMIENTO DE ESTRATEGIAS ANTE AMENAZAS TERRORISTAS EMERGENTES |
A. Gestión de crisis |
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5. COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL |
A. Relaciones de cooperación |
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6. PROGRAMA DE EVALUACIÓN |
A. Evaluación de programas |
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2009 |
Además de las anteriores agrega/sustituye respecto de la anterior: DECISIONES DEL CICTE – Sustituye (CICTE/res. 1/06) por: Seguridad de las instalaciones turísticas y recreativas en las Américas (CICTE/doc.12/08) RESOLUCIONES DE LA OEA – Agrega: Apoyo al trabajo del CICTE (AG/RES. 2396 (XXXVIII-O/08)) – Sustituye (AG/RES. 2325 (XXXVII-O/07) por (AG/RES. 2397 (XXXVIII-O/08) |
Además de las anteriores agrega/sustituye respecto de la anterior: |
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1. CONTROLES FRONTERIZOS |
Modifica: A. Seguridad marítima
Suprime: D. Inmigración y aduanas |
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2010 |
Además de las anteriores agrega/sustituye respecto de la anterior: RESOLUCIONES DE LA OEA – Sustituye (AG/RES. 2272 (XXXVII-O/07)) por la (AG/RES. 2459 (XXXIX-O/09)) – (AG/RES. 2397 (XXXVIII-O/08) por la (AG/RES. 2485 (XXXIX-O/09)
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Además de las anteriores agrega/sustituye respecto de la anterior: |
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1. CONTROLES FRONTERIZOS |
Agrega: D. Inmigración y aduanas E. Asistencia para la implementación de la resolución 1540 del consejo de seguridad de las Naciones Unidas |
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6. PROGRAMA DE EVALUACIÓN |
Se suprime |
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2011 |
Además de las anteriores agrega/sustituye respecto de la anterior: RESOLUCIONES DE LA OEA – Sustituye (AG/RES. 2459 (XXXIX-O/09)) por la (AG/RES. 2536 (XL-O/10)) – Agrega: Apoyo a la implementación a nivel Hemisférico de la Resolución 1540 (2004) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (AG/RES 2534 (XL-O/10)) – Sustituye (AG/RES. 2397 (XXXVIII-O/08) por la (AG/RES. 2485 (XXXIX-O/09) – Agrega: Adopción de una estrategia interamericana integral de seguridad cibernética: un enfoque multidimensional y multidisciplinario para la creación de una cultura de seguridad cibernética (AG/RES.2004 (XXXIV-O/04) |
Además de las anteriores agrega/sustituye respecto de la anterior: |
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3. PROTECCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA CRITICA |
Agrega: C. Protección de infraestructura crítica |
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4. FORTALECIMIENTO DE ESTRATEGIAS ANTE AMENAZAS TERRORISTAS EMERGENTES |
Agrega: B. Contrarrestando violencia extrema |
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2012
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Además de las anteriores agrega/sustituye respecto de la anterior: DECLARACIONES DEL CICTE – Declaración: “La renovación del compromiso hemisférico para fortalecer la cooperación a fin de prevenir, combatir y eliminar el terrorismo”. (CICTE/DEC. 1/11) RESOLUCIONES Y DECLARACIONES DE LA OEA – Sustituye (AG/RES. 2536 (XL-0/10)) por la (AG/RES. 2618 (XLI-0/11)) – Agrega: La protección de los derechos humanos y libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo (AG/RES 2676 (XLI-0/11) – Sustituye (AG/RES. 2485 (XXXIX-O/09) por la (AG/RES. 2619 (XLI-0/11) – Reitera: Preocupaciones especiales de los pequeños estados insulares del Caribe (AG/RES. 2397 (XXXVIII-O/08) – Agrega: Declaración de San Salvador sobre seguridad ciudadana en las Américas (AG/DEC. 66 (XLI.0/11) |
Además de las anteriores agrega/sustituye respecto de la anterior: |
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3. PROTECCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA CRÍTICA |
Agrega: D. Cadena global de suministro |
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4. FORTALECIMIENTO DE ESTRATEGIAS ANTE AMENAZAS TERRORISTAS EMERGENTES |
Suprime: B. Contrarrestando violencia extrema |
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En resumen, en 2012, el plan de trabajo se sustenta (justifica) en los documentos indicados en el cuadro anterior y la Sección II del mismo se estructura como sigue:
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Sección II PROGRAMAS, PROYECTOS Y ACTIVIDADES |
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1. CONTROLES FRONTERIZOS |
A. Seguridad marítima B. Seguridad aeronáutica C. Seguridad de los documentos y prevención del fraude D. Inmigración y aduanas E. Asistencia para la implementación de la resolución 1540 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas |
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2. ASISTENCIA LEGISLATIVA Y FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO |
A. Asistencia legislativa B. Financiamiento del terrorismo |
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3. PROTECCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA CRÍTICA |
A. Seguridad cibernética B. Seguridad turística C. Protección de infraestructura crítica D. Cadena global de suministro |
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4. FORTALECIMIENTO DE ESTRATEGIAS ANTE AMENAZAS TERRORISTAS EMERGENTES |
A. Gestión de crisis |
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5.COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL |
A. Relaciones de cooperación |
[1]VILANOVA P. (1997). La seguridad y sus contenidos: ¿político-militar o multidimensional? (F. CIDOB, Ed.) Afers Internacionals (núm. 38-39). p. 36.
[2]Ibidem.
[3]LORA, M. F. (2010). Op. Cit.p. 196.
[4]Ibidem. pp. 202-203.
[5]Ibidem. p. 205.
Existe en la misma página un interesante apartado titulado “Soberanía y no intervención en América Latina: ¿obstáculos para la seguridad cooperativa? Que desarrolla la idea indicada y que coincide sustancialmente con parte de las críticas que se realizan en este trabajo al corsé que suponen los principios indicados para poder desarrollar marcos normativos o actuaciones similares y concurrentes entre los Estados de la región.
[6]Ibidem. p. 207.
[7]CASAS POU, V. (2010). Op. Cit. p. 505.
[8] ROJAS ARAVENA, F. (2002). Op. Cit. p. 24.
[9]MERLOS, A. (2009). Op. Cit. p. 11.
[10] En: http://www.publico.es/38404 (marzo, 2011)
[11]WALSER, R. (2010). Op. Cit.p. 1.
[12]En: http://www.iiss.org/ (mayo, 2011). Presentado el 10 de mayo de 2011.
[13]BONANATE, L. (2008). Democracia italiana y terrorismo internacional: ¿quíen vencerá el desafío? En POWELL, C.T. &REINARES, F. (Eds.). Op. Cit.p. 265-266.
Otro ejemplo lo comenta PÉREZ GONZÁLEZ, A. (2007). Op. Cit. p. 18-33:Siguiendo el clarificador ejemplo dado por Stepanova: “while a suicide attack against Israeli security forces in the West Bank would qualify as an act o guerrilla warfare, a bomb explosion in a Jerusalem restaurant is a clear act of terrorism”.
[14] Sentencia núm. 28491/04 dictada por el Juez de la Audiencia Preliminar de Milán. Ver también Sentencia de la Suprema Corte di Cassazione, Sezione Seconda Penale, núm. 669/2005.
[15] Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/49/60 del 9 Diciembre 1994.
[16] Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución A/RES/51/210 del 16 Enero 1997.
[17] Lo que permite incluir grupos liberacionistas, guerrilleros, subversivos, terrorista o, en general, cualquiera que pueda tener aquel propósito, entre ellos, las FARC. Ello viene a reforzar la idea de que, aún sin definición concreta de terrorismo, puede tener cabida cualquier grupo criminal en este amplio espacio, siempre que así sea reconocido por cada estado. Pero también sobre este supuesto es que, por ejemplo, Venezuela puede promover una postura diferente al resto de países occidentales en relación con ese mismo grupo.
[18] Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/50/6 del 9 Noviembre 1995.
[19] Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas S/RES/1269 (1999) del 19 Octubre 1999.
[20] Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/54/110 del 2 Febrero 2000.
[21] Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución A/RES/55/2 del 13 septiembre 2000.
[22] Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas S/RES/1368 (2001) del 12 septiembre 2001.
[23] Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas S/RES/1373(2001) del 28 septiembre 2001.
[24]Relación que no es aceptada por la totalidad de los Estados y que ha supuesto una importante discusión en el seno de la OEA en diferentes foros, tal y como se comenta en el cuerpo de este trabajo.
[25]IBÁÑEZ FERRÁNDIZ, I. F. (2010). Financiación del terrorismo: marco internacional, fuentes y amenazas. (GEES, Ed.) Grupo de Estudios Estratégicos (Análisis no. 7540). p. 1.
[26]Ibidem.p. 8.
[27] La convención interamericana contra el terrorismo, el CICTE y Colombia (2005). Instituto de Estudios Geoestratégicos (UMNG.IEG, no. 10). p. 3.
[28]SHELLY, L. (2005). Op. Cit. p.1.
[29]Como ejemplo, la convención interamericana contra el terrorismo (2002) fue firmada por todos los países de la OEA (excepto Dominica) prácticamente el mismo día o con muy pocos meses de diferencia (en 2002). No obstante no fue ratifica por todos ellos y muchos lo hicieron mucho después de 2003.. Tambien, por esas fechas, otros países ratificaron la convención de 1971 (Bolivia, 2001; Ecuador, 2006; Granada, 2001; Honduras y Paraguay, 2004).
[30]ARIAS, Inocencio (En aquel momento presidente del Comité contra el Terrorismo de Naciones Unidas). 2004. ¿Qué hace la ONU contra el terrorismo? En: http://www.almendron.com/politica/pdf/2004/terror/terror_0028.pdf (abril, 2011)
[31] Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/56/88 del 24 enero 2002.
[32] Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/57/174 del 28 enero 2003.
[33] Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas S/RES/1566(2004) del 8 octubre 2004.
[34] Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas S/RES/1611(2005) del 7 julio 2005.
[35] Reporte Mundial sobre Drogas 2005, Oficina contra la Droga y el Delito de las Naciones Unidas, junio 2005. Disponible en http://www.unodc.org/pdf/research/wdr_Volume1_sp.pdf.
[36]60/288. Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo.
[37]SHELLY, L. (2005), contempla diversas formas de financiar el terrorismo: tráfico de drogas, de personas (Irlanda, Nepal e India), falsificación de documentos, secuestros (Filipinas), extorsiones, diamantes (Sierra Leona), tráfico de cigarrillos -contrabando- (Carolina del Norte, Georgia y Triple frontera), delitos relacionados con la alta tecnología (España), falsificación de pasajes aéreos y de documentos, fraude con celulares y tarjetas telefónicas, etc. Y como actividades lícitas con el mismo fin, otro conjunto de ellas.
[38] Ver en: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/413/44/PDF/N0841344.pdf?OpenElement (marzo, 2011)
Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo: actividades del sistema de las Naciones Unidas para la aplicación de la Estrategia.
[39]http://www.un.org/News/Press/docs/2008/sg2142.doc.htm (marzo, 2011).
[40] Supporting victims of terrorism.
En: http://www.un.org/spanish/terrorism/pdf/report_on_supporting_victims_of_terrorism.pdf (marzo, 2011)
[41]Ambas en: http://www.unclef.com/spanish/terrorism/resolutions.shtml
[42]Todas ellas en: https://www.un.org/Depts/dhl/spanish/resguids/gares1sp.htm
[43]Dicha página puede verse en: http://www.un.org/spanish/terrorism/cttaskforce.shtml (abril, 2011)
[44]Al momento de escribir ese trabajo. Actualmente son dieciocho (18). Véase detalle de los mismos y estudio de ellos en Anexo C.
[45]BERMEJO GARCÍA R. y LÓPEZ-JACOISTE DÍEZ, E. (2005). Op. Cit. pp. 79-80.
[46] “Hasta la fecha América Latina no ha sufrido en su territorio ningún evento terrorista dentro de la ofensiva global desatada por la red Al Qaeda”. (PARDO RUEDA -2004-).
[47] El 18 de julio de 1994.
[48] En el de 1992 murieron 29 personas y 242 fueron heridas. En el de 1994, fallecieron 85 y 300 fueron heridos.
[49]En contraste, Merlos indica: “Los gobiernos de los tres Estados, en difícil sintonía con las tesis de Estados Unidos, entienden que el terrorismo no es uno de los problemas fundamentales para la región y que no se puede concluir la presencia de una actividad terrorista a gran escala en la zona. Más allá de este marco general, la amenaza ha sido reconocida y evaluada de forma asimétrica por parte de las partes directamente afectadas”. MERLOS, A. (2009). La infiltración islamista y la amenaza terrorista en América. Fundación Iberoamérica Europa. Cuadernos FIE, número 29. p. 21.
[50]US, G. (2009). Op.Cit.p. 212.
En el informe correspondiente a 2011, se expresa de la siguiente manera:
The Tri-Border Area (Argentina, Brazil, and Paraguay). No credible information showed that Hizballah, HAMAS, or other Islamist extremist groups used the Tri-Border Area for terrorist training or other operational activity, but the United States remained concerned that these groups used the region to raise funds from local supporters. The Argentine, Brazilian, and Paraguayan governments have long been concerned with arms and drugs smuggling, document fraud, money laundering, trafficking in persons, and the manufacture and movement of contraband goods through the Tri-Border Area.
[51]LOGROÑO NARBONA, M. (2010). Islam and Muslims in Latin America: An Overview. (F. I. University, Ed.) Applied Research Center-Latin American and Caribbean Center-Middle East Studies Center. p. 22.
[52]MERLOS, A. (2009). Op. Cit.pp. 18-19.
[53] Carta de la Organización de los Estados Americanos, suscrita en Bogotá, Colombia, 30 abril 1948. Disponible en: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0035.pdf (marzo, 2011).
[54]LORA, M. F. (2010). Op. Cit.p. 201.
[55] Para mayor detalle de los temas tratados en cada Cumbre y un análisis de las mismas, ver Anexo A.
[56]Son: Bolivia (2001), Brasil (1999), Colombia (1996), Costa Rica (1973), Ecuador (2006), El Salvador (1980), Estados Unidos (1976), Granada (2001), Guatemala (1979), Honduras (2004), México (1975), Nicaragua (1972), Panamá (1988), Paraguay (2004), República Bolivaria de Venezuela (1973), República Dominicana (1976) y Uruguay (1977). Detalles en Anexo C.
[57]Cumbre sobre drogas en San Antonio (Texas), 1992. En: http://www.colectivodeabogados.org/IMG/pdf/CUMBRE_SOBRE_DROGAS_EN_SAN_ANTONIO.pdf (abril, 2011).
[58] No se incluyen todos. El plan de acción completo está disponible en: http://www.mincomercio.gov.co/eContent/documentos/negociaciones/alca/Plan%20de%20accin%20Cumbre%20de%20las%20Américas.pdf (marzo, 2011).
[59]Texto en: http://www.oas.org/juridico/spanish/Terro5.htm (abril, 2011).
[60] AG/RES. 1399 (XXVI-O-96).
[61] El párrafo completo es el siguiente:
Terrorismo
Los Gobiernos:
– Tomarán medidas, según lo acordado en la declaración y en el plan de acción de Lima, a fin de prevenir, combatir y eliminar el terrorismo, aplicando para ello la más firme voluntad de cumplir con los objetivos generales expuestos.
– Alentarán a los Estados que aún no lo han hecho para que firmen, ratifiquen o adhieran, según sea el caso, los convenios internacionales, relacionados con el terrorismo, de acuerdo con sus respectivas legislaciones internas.
– Convocarán, en el marco de la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Segunda Conferencia Especializada Interamericana para evaluar los progresos alcanzados y definir los futuros cursos de acción para la prevención, combate y eliminación del terrorismo.
[62] CICTE es una entidad establecida por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), deacuerdo con el Artículo 53 de la carta de la organización, que gozará de autonomía técnica y estará integrado por lasautoridades nacionales competentes de todos los Estados miembros. Promoverá el desarrollo de la cooperacióninteramericana con base en las convenciones internacionales sobre la materia y la Declaración de Lima para prevenir,combatir y eliminar el terrorismo. Tendrá atribuciones para impulsar, desarrollar, coordinar y evaluar la aplicación del plan de acción de Lima, las recomendaciones de la reunión de expertos gubernamentales para examinar los medios quepermitan mejorar el intercambio de información entre los estados miembros. Ver en este trabajo el apartado 3.1 El Comité Interamericano contra el terrorismo (CICTE).
[63] Texto complete en: http://www.oas.org/juridico/spanish/Docu7.htm
[64] Texto complete en: http://www.oas.org/juridico/spanish/Docu8.htm
[65] Declaración de Quebec, Tercera Cumbre de las Américas, Canadá, del 20 al 22 Aabril 2001. Disponible en:
<http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink=http://www.summit-americas.org/defaults.htm>. (marzo, 2011).
[66] Declaración de San Salvador, Sobre el Fortalecimiento de la Cooperación en la Lucha Contra el Terrorismo, El Salvador, OEA/Ser.L/X.2.3 CICTE/DEC. 1/03 rev. 2 corr. 1, 17 marzo 2003. Disponible en:
http://www.cicte.oas.org/Database/Tercer_Periodo_Declaracion%20de%20San%20Salvador-Spa.doc (marzo, 2011).
[67]Dicha convención no ha sido ratificada en América por Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Haití, Jamaica, San Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas y Surinam. Otros países la ratificaron pero en años posteriores a 2002: Antigua y Barbuda, El Salvador, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Venezuela y Uruguay (2003); Chile, Dominica, Honduras, Paraguay y Trinidad y Tobago (2004); Argentina, Brasil, Estados Unidos y Guatema (2005); Costa Rica, Ecuador, Granada y República Dominicana (2006); Guyana (2007); Colombia (2008). En: http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-66.html (noviembre, 2012). Ver también Anexo C.
[68] Declaración Sobre Seguridad en las Américas suscrita durante la Conferencia Especial Sobre Seguridad de la Organización de Estados Americanos, Ciudad de México, México, OEA/Ser.K/XXXVIII CES/dec.1/03 rev. 1, 28 octubre 2003. Disponible en: http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink=http://www.oas.org/csh/spanish/default.asp (marzo, 2011).
[69]BARTOLOMÉ INGLESE, M. C. (2011). Convergencias y divergencias entre los conceptos de seguridad y defensa en el siglo XXI. Excenarios actuales. CESIM. p. 10.
[70] Declaración sobre Seguridad en las Américas.
m) La seguridad de los Estados del Hemisferio se ve afectada, en diferente forma, por amenazas tradicionales y por las siguientes nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos de naturaleza diversa:
• El terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos
• La pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población, que también afectan la estabilidad y la democracia. La pobreza extrema erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de los Estados
• Los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente
• La trata de personas
• Los ataques a la seguridad cibernética
• La posibilidad de que surja un daño en el caso de un accidente o incidente durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos; y
• La posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus medios vectores por terroristas.
[71] Declaración de Montevideo, Comité Interamericano Contra el Terrorismo, Uruguay, OEA/Ser.L/X.2.4 CICTE/DEC. 1/04 rev. 3, 4 Febrero 2004. Disponible en: http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink=http://www.cicte.oas.org (marzo, 2011).
[72] Declaración de Nuevo León, Cumbre Extraordinaria de las Américas, Monterrey, México, 13 enero 2004. Disponible en: http://www.summitamericas. org/SpecialSummit/Declarations/Declaration%20of%20Nuevo%20Leon%20-final-span.pdf (marzo, 2011).
[73] Declaración de Quito, VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. Ecuador, del 16 al 21 noviembre 2004. Disponible en: http://www.summitamericas.org/Panels/VI_Meeting_Defense_Americas/DECLARACION_QUITO_ESP.pdf (marzo, 2011).
[74]Se emplean ambas denominaciones porque muchas constituciones de países latinoamericanos usan indistintamente una u otra.
[75]“Sabemos que no puede existir un concepto único de seguridad en nuestro hemisferio. Existen legítimas preocupaciones de países y grupos de países que no necesariamente son compartidas por todos los países del hemisferio, pero que son susceptibles de acciones coordinadas comunes basadas en un espíritu de solidaridad”. Secretario de Relaciones Exteriores de México, en el XXXII periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA. Junio de 2002
[76] Declaración de Puerto España, sobre el fortalecimiento de la cooperación sobre estrategias para sustentar y avanzar la lucha hemisférica contra el terrorismo, Trinidad y Tobago, OEA/Ser.L/X.2.5 CICTE/DEC. 1/05 rev. 1, 17 febrero 2005. Disponible en: http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink=http://www.cicte.oas.org (marzo, 2011)
[77] Resolución de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, AG/RES. 2137 (XXXVO/05), Fort Lauderdale, Florida, EE.UU., 7 junio 2005.
Disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/ag05/ag05.doc#_Toc113420059 (marzo, 2011).
[78]II Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. En: http://www.resdal.org/Archivo/d00001b7.htm
[79] http://www.cicte.oas.org/rev/en/Documents/Declarations/doc_dec_1_07_final_spa.pdf (abril, 2011).
[80]MERLOS, A. (2009). Op. Cit.p. 63.
[81]En: http://www.cicte.oas.org/Database_/CICTE_VIII/CICTE_Declaration%20CICTE00345%20S.pdf (abril, 2011)
[82] La recomendación especial V se refiere a la inclusión de medidas institucionales claves, especialmente respecto de la cooperación internacional. Para mayor información se recomienda la lectura de Las cuarenta recomendaciones (20 de junio de 2003). Financial Action Task Force on Money Laundering. En: http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/38/53/34030987.pdf (marzo, 2011).
[83] La recomendación especial IX indica: Todos los países deben tomar medidas en cuanto al transporte a través de sus fronteras de dinero en efectivo e instrumentos monetarios. Deben implementar leyes que les permita confiscar estos valores que podrían ser producto de lavado de dinero y puedan ser utilizados como apoyo a los grupos terroristas. Otras recomendaciones especiales pueden verse en: http://www.interamericanusa.com/articulos/Lavado-dinero/Lav-din-8-recom-adic.htm (marzo, 2011)
[84]En: http://www.summit-americas.org/v_summit_sp.html (abril, 2011)
[85]ROJAS ARAVENA, F. (2009). La V Cumbre de las Américas. Fundación Carolina.
En. http://www.fundacioncarolina.es/es-ES/nombrespropios/Documents/NPFRojasI0905.pdf. p. 2.
[86] Citado por Rojas Aravena en su trabajo.
[87]LORA, M. F. (2010). Op. Cit.p. 194.
[88] Al respecto, Bolivia propone una visión alternativa a la redacción de uno de los apartados.
[89]Discurso inaugural del presidente Santos (Colombia). En: http://www.summit-americas.org/SIRG/2012/041412/statement_santos_inaugural_es.pdf (septiembre, 2012)
[90]BERMEJO GARCÍA, R. y LÓPEZ-JACOISTE DÍEZ, E. (2005). Op. Cit. p. 82.
[91]Para más detalles, véase Anexo C.
[92]Para la elaboración de este apartado, además de los documentos y la bibliografía citada, se tuvieron entrevistas (Washington, febrero, 2012) con las personas que a continuación se indica puesto que tuvieron (o aún tienen) una directa relación con el Comité:
– Embajador Jorge Skinner-Klee, vicepresidente del CICTE y representante permanente de Guatemala ante la OEA
– Embajador Lionel Maza, representante alterno de Guatemala ante la OEA.
– Dra. Caroll Fuller, ex Secretaria Ejecutiva del CICTE
– Sr. Ignacio Ibáñez, Gerente del programa de asistencia legislativa y lucha contra el financiamiento del terrorismo del CICTE
– Sr. Pablo Martínez, Coordinador de programas del CICTE
– Embajadora Gillian Bristol, ex Presidenta del CICTE y representante permanente de Granada ante la OEA
– Sr. Gordon Duguid, Secretario Ejecutivo del CICTE
[93]Otros detalles de la organización de la OEA (2012) en: http://www.oas.org/consejo/sp/CAAP/docs/Approved%20Program%20Budget%202012%20SPA_no%20posts.pdf
[94]ROJAS ARAVENA, F. (2002). Op. Cit. p. 26.
[95]Ibidem.p. 17.
[96]ROJAS ARAVENA, F. (2002). Op. Cit. p. 25.
[97]En el periodo 2001-2006, el CICTE contó con aproximadamente 9.108.100 USD donados por 16 países y con aportes (67.100 USD) del fondo regular de la OEA. (Información interna).
[98]Ibidem.p. 27.
[99] A partir de 2006 la contribución de los diferentes países al CICTE fue la siguiente (USD): 2007: 2.267.300; 2008: 5.261.400; 2009: 4.777.400; 2010: 5.061.900; 2011: 6.318.800 y 2012: 6.153.600. Algunos países aportan 5.000 dólares y únicamente dos pasan del millón. El resto son cifras que oscilan entre 10.000 y 400.000 USD. (Información interna).
[100]Ya se ha expuesto la disidencia tanto de Venezuela como de Bolivia de ciertas declaraciones de la OEA.
[101]JORDÁN, J., POZO, P. & BAQUES J. (Ed.), (2011). Op. Cit. p. 43.
[102]De hecho el presupuesto para 2010 se reduce en 9,1%; en 2011 se aprecia un incremento del 12,9% (quedando en una cantidad similar a las de 2009, 256.000 dólares USA) y en 2012, experimenta un sorprende incremento del 92,2% . En: http://www.oas.org/consejo/sp/CAAP/docs/Approved%20Program%20Budget%202012%20SPA_no%20posts.pdf, p.88
[103]FELDMANN, A. & PERÄLÄ, M. (2011). Op. Cit. p. 9.
Otros autores que evidencian causas similares, en pp. 10 y ss., del mismo trabajo.
[104]ROJAS ARAVENA, F. (2002). Op. Cit. p. 23.
[105] Merece destacarse por la importancia de la cooperación Estados Unidos, Canadá y España.
[106]Aprobado por la Asamblea General (noviembre, 2011). En: http://www.oas.org/consejo/sp/CAAP/docs/Approved%20Program%20Budget%202012%20SPA_no%20posts.pdf
[107] El CICTE en ocasión de su tercer período ordinario de sesiones, celebrado en San Salvador, El Salvador, en enero del 2003, acordó, mediante su resolución CICTE/RES.1/03 rev.2, la conveniencia de revisar el Estatuto y el Reglamento del CICTE;
[108] Resolución AG/RES. 1650 (XXIX-O/99).
[109] Resolución AG/RES. 2010 (XXXIV-O/04).
[110]OEA/Ser. L/X.2.1 CICTE/doc.4/99 rev.2 (21 octubre 1999).
[111]OEA/Ser. L/X.2.5 CICTE/doc.4/05 rev.1 (17 febrero 2005).
[112]El reglamento especifica que deberán llevarse a cabo de preferencia en el primer semestre del año (artículo 16).
[113] OEA/Ser.L/X.2.1. CICTE/doc.4/99 rev.2
Es preciso recalcar que ESTATUTOS y REGLAMENTO son dos cosas diferentes.
[114]Hasta hoy la práctica ha hecho que se adopten por consenso.
[115]La resolución para el fortalecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo (RC.23/RES.1/01), el 21 de septiembre de 2001; y otras
[116] De la página oficial de la OEA
[117] En aquel entonces. Actualmente son dieciocho (entre convenciones y protocolos). Ver Anexo C.
[118]SHELLY, L. (2005). Op. Cit. p. 6
[119]“Un hito fundamental en 2002 fue la elaboración y firma de la Convención Interamericana contra el Terrorismo. Este documento fue firmado por 30 Estados miembros durante la Asamblea General de la OEA en Bridgetown, Barbados, el día 3 de junio (amplio a 33 posteriormente), y entró en vigor en julio de 2003. A fecha de noviembre de 2006, 24 Estados miembros son Estados parte de la Convención.
Desde 2002, la Secretaría del CICTE ha desarrollado una amplia gama de actividades de asistencia técnica y de programas de fortalecimiento de capacidades para apoyar a los Estados miembros de la OEA para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo. Hoy existen 10 programas, los cuales están divididos en seis amplias áreas: controles fronterizos, controles financieros, protección de infraestructura crítica, asistencia legislativa y consultas, ejercicios de gestión de crisis, y desarrollo de políticas y coordinación internacional. Este último está centrado en promover la cooperación internacional y la coordinación con otras organizaciones internacionales, regionales y sub-regionales, así como con el sector privado”.
Página web de la OEA.
[120]La insistencia en la ratificación es porque a la fecha (marzo, 2012) aún no lo han hecho: Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Haití, Jamaica, San Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas y Surinam. Y el resto de países que si lo han ratificado, incluyeron diversos reparos: Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Estados Unidos, México y Venezuela.
[121] Clasificación propia.
[122] Al respecto ver documento CICTE/REGVAC/doc.2/04
[123] Documento OEA/Ser.L/X.2.6, CICTE(DEC.1/06).
[124] Al respecto: “La República Bolivariana de Venezuela no respalda el párrafo resolutivo 4.a por cuanto no existe una definición común sobre amenazas emergentes y debido a que introduce elementos no contesta (sic) con la realidad del continente americano, desproporcionados entre si, por la naturaleza de los mismo, como por lo establecido en la Declaración de Seguridad de las Américas”. (Nota 4 a pie de página de la declaración de San Carlos).
[125]La República Bolivariana de Venezuela no respalda el párrafo resolutivo 4.f por cuanto considera que el CICTE no es el foro pertinente para abordar seriamente cualquiera de los temas contenidos en la resolución 1540 de las Naciones Unidas, dada su complejidad, y por que cree firmemente que la contribución de esta entidad debe estar orientada a promover el espíritu del Tratado de Tlatelolco que consolidó a América Latina y el Caribe como la primera zona libre de armas nucleares. Esta iniciativa, sí contribuiría a combatir y erradicar cualquier amenaza nuclear en el continente Americano. (Cita 5 a pie de página del documento antes citado).
[126] La República Bolivariana de Venezuela, por razones de principio, se reserva la aprobación de la Declaración de Panamá sobre la protección de la infraestructura crítica en el hemisferio frente al terrorismo por considerar que la misma adolece de elementos que permitan un tratamiento integral del tema del terrorismo. Los planteamientos que sustentan nuestra posición están contenidos en documento anexo en el Acta de esta reunión y en el Informe del relator. (Nota 1 a pie de página de la declaración)
[127]Posiblemente porque la mayor parte de la capacitación en estos temas se hace por medio de otros programas como los de seguridad marítima o seguridad de la aviación.
[128]OEA/Ser.L/X.2.10 CICTE/DEC.1/10, de 19 de marzo de 2010.
[129]http://www.cicte.oas.org/rev/en/Documents/Declarations/CICTE%20DEC%201%2011%20Declaration%20S%20cicte00633s01.pdf
[130]OEA/Ser.L/X.2.12 CICTE/DEC.1/12 rev. 1, de 9 de marzo de 2012.
[131] Informe de la presidenta del Comité Interamericano contra el Terrorismo 2011-2012, Excelentisima señora embajadora Gillian M.S. Bristol, representante permanente de Granada ante la OEA. (Presentado en la Primera Sesión Plenaria, el 7 de marzo de 2012). p. 2
[132] Los planes anuales de trabajo de ese periodo contenían el siguiente marco justificativo: Los Estados miembros colaborarán recíprocamente, tanto a nivel bilateral como multilateral, para enfrentar conjuntamente al terrorismo mediante acciones de coordinación y la puesta en marcha de redes de información y cooperación activa permanente, dentro de sus respectivas posibilidades y conforme a su legislación interna. Las acciones y la cooperación entre los Estados miembros se desarrollarán teniendo en cuenta la Declaración sobre Seguridad en las Américas y en el marco del respeto de los derechos humanos de todas las personas que transitan entre los Estados, incluidos los derechos de los trabajadores migrantes; del flujo legítimo no discriminatorio de personas entre Estados miembros; sin perjuicio de los compromisos internacionales aplicables al libre movimiento de personas y la facilitación del comercio; de los procesos de integración subregional en curso; y del respeto a la soberanía de los Estados.
En este contexto, los Estados miembros deberán trabajar hacia la implementación de las siguientes recomendaciones, dentro del marco de la Convención Interamericana contra el Terrorismo.
[133]El objetivo del Comité Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE) es promover y desarrollar la cooperación entre los Estados miembros a fin de prevenir, combatir u eliminar el terrorismo de acuerdo con los principios de la Carta de la OEA, con la Convención Interamericana contra el Terrorismo, y con el pleno respeto a la soberanía de los Estados, al Estado de Derecho y al derecho internacional, incluidos el derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de los refugiados.
Las responsabilidades de la Secretaría están estipuladas tanto en el estatuto del CICTE como en su reglamento.
La Secretaría es una unidad de la Secretaría de Seguridad Multidimensional de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (OEA).