Capítulo 3. Instrumentos internacionales y nacionales en materia de combate a la corrupción

Mónica Gabriela Romero

Este trabajo de tesis ha desarrollado un marco conceptual sobre la corrupción y los ámbitos necesarios para su abordaje, y a lo largo del capítulo 2 se ha evidenciado las deudas que el país mantiene respecto de sus actuaciones, reflejando los elementos estructurales del Estado para contenerla. El concierto de naciones ha enfocado esfuerzos para realizar un llamado y reiterar la responsabilidad pública para poner fin a prácticas ilícitas con propósitos particulares a costo de las naciones, por lo que dos instrumentos internacionales se han generado para materializar compromisos que permitan afianzar la respuesta de los Estados ante un sistema de corrupción y las problemáticas que se derivan de esta. Guatemala ha cursado intervenciones en el marco de estas herramientas; no obstante, prevalecen desafíos para concretar resultados de impacto, requeridos para permear el contexto político, social, cultural y económico del país. A pesar de que las convenciones tienen algunas debilidades, estas cimentan bases para establecer un referente mínimo que el país debe gestionar para proveer un Estado de Derecho y del debido proceso para tratar la corrupción como un tema prioritario en la agenda pública a través de acciones de largo aliento. A continuación, se presenta una síntesis de los compromisos internacionales que el Estado de Guatemala ha ratificado para la lucha contra la corrupción y la identificación de brechas que el país posee en mecanismos institucionales y de política pública en la materia.

3.1 Identificación de instrumentos y alcances

3.1.1 Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción es el instrumento del derecho internacional que rige el actuar de los Estados con respecto al abordaje de la contención de la corrupción. Esta fue adoptada mediante Resolución 58/4 de la Asamblea General de las Naciones Unidad en 2003, y ratificada por el Estado de Guatemala en 2005, a través del Decreto Legislativo 91-2005[1].

La Convención es una herramienta global que aborda la corrupción como una problemática para la «estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia y al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley»[2]. Adicionalmente, la trata como un problema transnacional que demanda un enfoque para su prevención y combatirla desde una perspectiva multidisciplinaria[3].

La Convención busca «promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción»[4], y en función de esto, se encuentra estructurada por ocho apartados; entre los cuales, los sustantivos se centran en medidas preventivas, las cuales buscan adoptar herramientas jurídicas y de carácter administrativo para evitar la ocurrencia de prácticas de corrupción. Uno de los estándares más importantes en este apartado es el establecimiento de un mecanismo responsable de prevención en los Estados Parte. Este tiene a su cargo la adopción, supervisión y coordinación de políticas desde este enfoque a través de procesos de difusión de conocimientos en la materia[5].

Dentro de las medidas que define para la prevención de la corrupción, se incorporan un conjunto de lineamientos que buscan fortalecer la gestión de los servidores públicos a través de procesos adecuados, apropiados, transparentes y eficaces para la convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de estos y de otros funcionarios públicos no elegidos[6]. Otros se orientan a definir criterios para prevenir la corrupción en procesos de candidatura y elección a cargos públicos, fomentar la transparencia en el financiamiento de estos; el desarrollo de códigos de conducta para funcionarios públicos; mecanismos que permitan a funcionarios públicos generar la denuncia de actos de corrupción; la gestión de los presupuestos nacionales (formulación, aprobación y ejecución). Por otro lado, las medidas preventivas incluyen la adopción de instrumentos para facilitar información a la ciudadanía sobre cualquier ámbito de la administración pública, a través de acciones como la publicación de esta y la simplificación de procedimientos administrativos[7].

Las medidas también tienen un alcance hacia el sector privado que tienen como fin que los Estados Parte puedan desarrollar normas para «prevenir la corrupción y mejorar las normas contables y de auditoría en el sector privado … prever sanciones civiles, administrativas o penales eficaces, proporcionadas y disuasivas en caso de incumplimiento de esas medidas»[8]. Por otra parte, estos lineamientos buscan promover la participación de la ciudadanía en la prevención en la ocurrencia de las prácticas de corrupción, fomentando la intransigencia a estas, por medio del desarrollo de programas de educación[9]. A través de los artículos 10 y 13 del capítulo II, la Convención refuerza los compromisos de los Estados para garantizar el derecho al acceso a la información a la ciudadanía[10].

La Convención contiene un tercer capítulo sobre penalización y aplicación de la ley, el cual, entre otras medidas, busca que los Estados Parte tipifiquen las acciones de soborno por parte de funcionarios públicos nacionales, extranjeros, de organizaciones internacionales públicas, y del sector privado; así como otros actos como la malversación o peculado, tráfico de influencias, abuso de funciones, enriquecimiento ilícito, blanqueo, encubrimiento y obstrucción de la justicia. Este apartado se orienta a que los Estados Parte generen medidas para definir la responsabilidad de personas jurídicas en el supuesto que sean partícipes de los actos descritos; y cualquier involucramiento de algún actor como cómplice, colaborador o instigador de estos, o bien, que tenga conocimiento o intención de perpetrarlos[11].  Y como consecuencia de ello, la Convención define estándares para adoptar medidas sancionatorias, correctivas y de indemnización[12].

El siguiente capítulo aborda estándares para la recuperación de activos promoviendo para ello la cooperación entre Estados Parte, a través de acuerdos bilaterales o multilaterales, entre otras acciones[13]. En ese mismo sentido, la asistencia técnica e intercambio de información sobre el comportamiento de actos de corrupción, causas, consecuencias, contextos, estadísticas, etcétera es otro de los ámbitos medulares de la Convención. Este se centra en fortalecer procesos de gestión de la información acerca de la problemática para generar marcos conceptuales, normativas y otros instrumentos de política pública para prevenir la corrupción[14].

Los últimos dos capítulos abordan los mecanismos de gestión y aplicación de la Convención para su seguimiento y adopción[15]. Para ello, se diseñó la Conferencia de los Estados Parte en la Convención para fortalecer la asistencia y colaboración entre estos, y, para generar mecanismos para evaluar los avances en la adopción del instrumento. Otro órgano importante es la Secretaría, cuya gestión se centra en la Secretaría General de la Organización de Naciones Unidas, y es la responsable por la realización de reuniones de los Estados Parte, así como proporcionar información y la articulación con otras secretarías de otros mecanismos de gobernanza globales y regionales, entre otras.[16]

Complementariamente, la Resolución 3/1, derivada del tercer periodo de sesiones de la Conferencia de los Estados Parte de la Convención celebrada en 2009, aprueba el mecanismo de examen para que estos presenten un informe que contenga un balance de país en términos de los avances y desafíos para la adopción de la Convención. De esa cuenta, contiene una serie de orientaciones sobre el análisis de resultados y seguimiento de acciones para afianzar la respuesta de los Estados Parte en la materia[17].

Uno de los retos respecto de esta Convención es que mantiene la ausencia de la definición de la problemática y cómo los resultados que derivan de esta se concatenan con la limitación al goce de Derechos Humanos, y por tanto ralentiza un desarrollo sostenible para los Estados. Aun cuando en su preámbulo realiza algunas consideraciones para su abordaje, su articulado adolece de una conceptualización para definir concretamente los ámbitos para su contención. Existe, por otra parte, una debilidad en el planteamiento respecto de algunos estándares. El primero de ello, es el alcance del órgano encargado de la prevención de la corrupción; puesto que la orientación para los Estados para su instalación adolece de una definición de los marcos competenciales para la prevención de la problemática, así como para la gestión de políticas orientadas a este fin.

La Convención también se queda reducida al promover un sistema integrado para un abordaje coordinado entre los órganos de prevención, control, fiscalización y sanción. Débilmente define medidas para mantener la independencia de los mecanismos de control, fiscalización y del Organismo Judicial y para reforzar el rol de los ministerios públicos para la investigación de posibles hechos de corrupción. Es importante además hacer la aclaración, que la Convención carece de la definición bajo qué estructura operará el órgano responsable de la prevención de la corrupción, y la coordinación fundamental con las instancias fiscalizadoras para fortalecer las capacidades institucionales en materia de probidad y otras relacionadas con la ética pública.

3.1.2 Convención Interamericana contra la Corrupción

En la región de las Américas también se cuenta con una herramienta para el tratamiento de la corrupción a nivel regional, que fue precursora del instrumento global abordado anteriormente. La Convención Interamericana contra la Corrupción fue adoptada por los Estados de la Organización de Estados Americanos -OEA- en 1996, y fue ratificada por el Estado de Guatemala en el año 2001, a través del Decreto Legislativo 15-2001[18].

Es un documento menos robusto que la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que se estructura a partir de 28 artículos; en tanto que el instrumento global lo integra un articulado de 71 de los cuales se desprenden a su vez, un conjunto de estándares. La Convención Interamericana contra la Corrupción desarrolla una base de un marco orientador para conceptualizar los actos de corrupción; sin embargo, muy débilmente profundiza que estos puedan ser cometidos por actores privados en el ámbito público, sin que necesariamente se encuentren en el ejercicio de una función pública[19].

Por otro lado, deja abierta la posibilidad para que el contenido de la Convención sea sujeto de aplicación entre dos o más Estados Parte para el abordaje de algún acto de corrupción no desarrollado en la misma[20]. En ese contexto, define estándares para que los Estados adopten medidas para la tipificación de actos de corrupción que desarrolla en ellos, tales como el soborno transnacional y enriquecimiento ilícito[21]. Enfatiza, por otra parte, la cooperación entre los Estados Parte para gestionar procesos de investigación y judiciales por actos de corrupción, así como la asistencia técnica entre ellos para el abordaje integral de la corrupción, en el marco de la prevención, detección, investigación y sanción por la comisión de estas prácticas, a través del intercambio de experiencias o buenas prácticas en la materia[22]. Para el cumplimiento de estas medidas, la Convención señala que los Estados Parte deben nombrar a una «autoridad central», que son las responsables de diseñar y dar seguimiento a los requerimientos de asistencia, y, por tanto, se constituirán como los enlaces oficiales para la aplicación de la Convención[23].

Al igual que la Convención de las Naciones Unidas, la Convención Interamericana deja aún un vacío en su articulado en cuanto a un marco teórico sobre la problemática, qué actores son los pueden converger en la comisión de estas prácticas y los resultados que emergen de la ausencia de una cultura de anticorrupción. Sin embargo, destaca los ámbitos necesarios para un abordaje integral de la problemática: prevención, detección y sanción[24]. Este instrumento, por otra parte, cuenta con un Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC), que consta por dos órganos. El primero de ellos es uno de representación política, conformado por los representantes de los Estados Parte; y el segundo, un Comité de Expertos que lo integran expertos nombrados por cada uno de los Estado Parte, y tiene como función la gestión técnica para la adopción del contenido de la Convención[25].

El país ha generado acciones para responder y dar cumplimiento a los compromisos asumidos en ambos instrumentos. No obstante, prevalecen retos respecto de la institucionalización de los mecanismos y acciones de política pública.

3.2    Avances y desafíos del marco institucional para la prevención de la corrupción desde el Organismo Ejecutivo (análisis de brechas)

De acuerdo con la ratificación por parte del Estado de Guatemala, este ha avanzado en la adopción de algunas medidas para la prevención y sanción de estas prácticas a través de su marco normativo interno y de política pública. En ese contexto, destaca la Ley contra la Corrupción, la cual fue promulgada por medio del decreto legislativo 31-2012, la cual se concentra en realizar una serie de reformas al Código Penal (Decreto 17-73), Ley contra la Delincuencia Organizada (Decreto 21-2006), y Ley de Extinción del Dominio (55-2010)[26]. No obstante, esta pieza jurídica no contiene un enfoque preventivo sino sancionatorio de prácticas y de hechos relacionados con el abuso de autoridad o poder en la función pública, principalmente. La emisión de este decreto marcó un paso fundamental en la contención de la problemática; sin embargo, prevalecen retos en cuanto a la aplicación de las sanciones y de la administración de la justicia, como se reflejó en el capítulo anterior.

Adicional a las reformas contenidas por la Ley contra la Corrupción hacia el Código Penal, esta norma otras regulaciones para tipificar conductas delictivas relacionadas con la corrupción. De esa cuenta, estipula las sanciones correspondientes cuando el sujeto activo es un funcionario, aborda las acciones relacionadas con el cohecho pasivo y activo, trata el peculado y la malversación, las negociaciones ilícitas, fraude, cobros indebidos y la concusión; y finalmente, el financiamiento electoral y financiamiento electoral ilícito[27].

El país también cuenta con otro conjunto de instrumentos orientados al abordaje de delitos tipificados en las convenciones abordadas anteriormente, tales como la Ley contra el Lavado de Dinero y otros Activos (Decreto 67-2001) y la Ley de Extinción de Dominio (Decreto 55-2010), además de los ya incorporados en la Ley contra la Corrupción, como cohecho pasivo transnacional, peculado, enriquecimiento ilícito, testaferrato, tráfico de influencias, entre otros[28]. La Ley de Extinción de Dominio es otra herramienta jurídica que da respuesta a ambas convenciones, y busca esencialmente la recuperación de activos, «así como de las ganancias, frutos, productos, rendimientos o permutas de origen o procedencia ilícita o delictiva, a favor del Estado»[29]

Existen otros instrumentos con enfoque preventivo orientado a normar la conducta de las personas en el ejercicio público, a través de un marco de transparencia y el fomento de una cultura de rendición de cuentas, tal como el Decreto 89-2002, que aprueba la Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos, que determina responsabilidades de índole administrativa, civil y penal de los funcionarios públicos que conlleva tanto por el cumplimiento o incumplimiento de sus funciones; las prohibiciones para ellos, que entre otras incluyen prácticas de corrupción, tales como el abuso de autoridad en el desempeño de la función pública para incidir en decisiones en beneficio propio o de terceras partes, hacer nombramientos a favor de terceros, exista o no exista un pago de por medio, requerir o aceptar coimas o cualquier otra clase de pagos por el cumplimiento de sus responsabilidades, etcétera[30]. También determina la obligación de los funcionarios por presentar su declaración patrimonial[31], que permite identificar si hubo un enriquecimiento ilícito a costa de los fondos o recursos públicos durante el cargo público.

Otro hito importante en el marco normativo es la promulgación del Decreto 57-2008, que aprueba la Ley de Acceso a la Información Pública que busca garantizar el derecho a la información a la ciudadanía, sin ningún tipo de discriminación. La misma se basa en los principios de máxima publicidad, transparencia, gratuidad, sencillez y celeridad, que rigen a los sujetos obligados; es decir aquellos actores, sean públicos o privados, que administren fondos o recursos públicos[32]. El segundo capítulo de la ley define una serie de normas para afianzar las obligaciones de transparencia para facilitar y poner a disposición información actualizada sobre la estructura y gestión de cada institución pública y de los actores privados que administran fondos y recursos públicos. De este apartado, sobresale el artículo 10 relacionado con la información pública de oficio, que es aquella que constituye el mínimo que cada ente responsable debe por mantener publicada. La ley se complementa con artículos de la Ley Orgánica del Presupuesto y de los decretos anuales para la aprobación de este, que establecen responsabilidades para los entes para realizar informes sobre la gestión de los recursos públicos, en el marco de la rendición de cuentas.

Uno de los contenidos más importantes es que establece la responsabilidad para los sujetos obligados para instalar una Unidad de Información Pública, que facilitan y apoyan en la publicación de la información pública de oficio, y es la encargada de recibir, gestionar, dar seguimiento y entregar la información requerida por la ciudadanía, estableciendo plazos perentorios para ello. En ese sentido, constituye el vínculo entre esta última y la institución pública y por ser la garante que la información institucional sea gestionada bajo los principios contenidos en la ley. Sin embargo, una de las deficiencias de esta pieza jurídica es que carece de una reglamentación que facilite su aplicación.

En 2018, fue aprobada en Consejo de Ministros la Política Nacional de Datos Abiertos, bajo la rectoría del Ministerio de Gobernación, con un plazo de vigencia hasta 2022[33]. Se encuentra estructurada por seis ejes. Cada uno incorpora sus objetivos, metas e indicadores, que buscan la apertura de datos gubernamentales, un portal nacional de datos abiertos, la promoción de la innovación pública y privada, la mejora de los índices internacionales de transparencia y adhesión a compromisos internacionales, y una cultura de transparencia, rendición de cuentas y auditoría social[34]. Es de importancia hacer notar que esta política, aun cuando constituye un paso importante dentro de uno de los componentes de la lucha contra la corrupción, contiene algunas debilidades metodológicas en su contenido, principalmente en la correspondencia de los objetivos con sus metas e indicadores. Un ejemplo es que el eje quinto se orienta a incrementar la participación ciudadana en la esfera pública, pero no incorpora ninguna meta ni indicador al respecto[35].

Para 2022, el país se encuentra en proceso de la elaboración de una política pública de prevención y lucha contra la corrupción; proceso a cargo de la Comisión Presidencial contra la Corrupción -CPCC-. Hasta enero 2022, la CPCC reportó al Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción que esta habría sido remitida al Despacho de la Presidencia de la República para su análisis y posterior aprobación. También se informó que su construcción se realizó en el marco de un proceso participativo con empleados y funcionarios públicos, academia y otros sectores de sociedad civil[36]. De acuerdo con lo publicado en la página web de la Comisión, el objetivo de la política es «establecer metas a corto, mediano y largo plazo para prevenir, sancionar y erradicar las prácticas de corrupción en la administración pública de Guatemala» a través del tratamiento de cuatro componentes: 1. Fortalecimiento institucional; 2. Aplicación eficiente de principios de gobierno abierto; 3. Promoción de los controles que se ejercen sobre la administración pública; y, 4. Optimización de la persecución administrativa y penal de actos de corrupción[37]. Uno de los antecedentes de este instrumento es la Política Nacional de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, que data de 2015. Sin embargo, esta incorpora directrices generales sin estar estructurados en componentes orientados hacia la prevención, enfoque principal de la herramienta.

A lo largo de 19 años, el Organismo Ejecutivo ha contado con un mecanismo rector en la lucha contra la corrupción, configurándose principalmente en una Comisión Presidencial que eventualmente transitó hacia la conducción de la Vicepresidencia, y que en una gestión gubernamental posterior se estructuró en una Secretaría, que fue declarada inconstitucional, retomando la figura de Comisión hasta la fecha. Durante casi dos décadas, la Comisión ha sido creada de forma temporal mediante acuerdos gubernativos, de tal forma que esta se ha prorrogado cada cuatro años, o han existido casos donde su vigencia se ha ampliado cada año, permutando sus enfoques. Sobre la base del Acuerdo Gubernativo 360-2012, se realizaron nuevos ajustes a través del Acuerdo Gubernativo 41-2018, que dejó delimitadas sus competencias en materia de gobierno abierto, transparencia, gobierno electrónico y mecanismos anticorrupción[38].

En 2020 la gestión gubernamental decidió dejar independiente el abordaje del gobierno abierto en otra Comisión específica. Como consecuencia, en 2020, la nueva administración gubernamental realizó cambios al objeto de la Comisión, de tal cuenta que se redefinió su marco competencial para «apoyar las acciones de los Ministerios y dependencias del Organismo Ejecutivo, para coordinar la aplicación de las medidas, compromisos y estrategias que se derivan de los instrumentos internacionales así como de las políticas y planes de acción nacional en materia de gobierno abierto y electrónico, a efecto de coadyuvar a la transformación de la gestión pública, innovación de las tecnologías de información y comunicación, participación ciudadana, rendición de cuentas y transparencia»[39]. Adicionalmente, cambió su denominación a Comisión Presidencial de Gobierno Abierto y Electrónico. El mismo acuerdo estipula su vigencia para culminarlo al término de la gestión gubernamental 2020-2024[40].

Al profundizar en la producción institucional de la Comisión, se pudo identificar que la misma contiene dos resultados que se orienta a la «mejora en la calificación a nivel país en el Índice de Percepción de Corrupción brindando mejores servicios digitales a la ciudadanía» y, que, «para el año 2023, los Ministerios del Estado cuentan con programa de Gobierno Electrónico»[41]. Su estructura orgánica, por otro lado, responde a los componentes del gobierno abierto[42], pero su producción institucional no refleja una definición de procesos concatenados ni de impactos generados a partir de su gestión en función del fortalecimiento institucional que debe prestar, de acuerdo con su mandato.

El Acuerdo Gubernativo 28-2020 y sus reformas (Acuerdo 91-2021) da vigencia a la actual Comisión Presidencial contra la Corrupción, por un plazo de 4 años, y tiene como propósito «apoyar las acciones de los Ministerios e Instituciones del Organismo Ejecutivo, para coordinar la Política de Prevención y Lucha contra la Corrupción, estableciendo mecanismos que busquen evitar que los casos de corrupción detectados no se repitan, así como la recuperación de la confianza y credibilidad en las instituciones del Estado mediante el planteamiento de las acciones legales que permitan la recuperación de los fondos públicos defraudados»[43]. La Comisión aglutina a titulares de seis instancias del Organismo Ejecutivo, incluyendo al director de la Comisión, y la preside el mandatario de la República. Al revisar sus objetivos estratégicos, se identificó que uno de ellos busca «ejercer las funciones que de acuerdo a su competencia corresponden, con eficiencia, eficacia, calidad y de manera transparente, logrando así brindar la seguridad y certeza jurídica del accionar del Presidente de la República»[44]. Al profundizar en los siguientes objetivos, se identificó que los objetivos se diluyen de su marco competencial y más bien se traslapa con responsabilidades asignadas a la Secretaría General de la Presidencia. Por otra parte, el objetivo referido expresa que su quehacer responde únicamente al Presidente de la República, y no orientado a prevenir o combatir prácticas de corrupción en el Ejecutivo.

Su estructura no responde esencialmente a los objetivos planteados en su marco estratégico y sus informes de gestión demuestran que su enfoque principalmente está centrado en la atención de alertas de corrupción e investigación administrativa incluyendo aquellas interpuestas ante la Contraloría General de Cuentas[45]. Esto es importante, puesto que este es un fuerte componente de la Comisión, y se puede constituir como inviable e improcedente al ser juez y parte de ejercicios de investigación, cuando este enfoque le compete a los órganos de fiscalización y de persecución penal; aun así, la investigación sea desde el ámbito administrativo.

Sobre la base de lo anterior, también se identifican algunos elementos en el cumplimiento del objeto de su creación, tal es el caso que define que su instrumento de gestión es la Política de Prevención y Lucha contra la Corrupción, la cual, a la fecha, y a un año del término de la gestión gubernamental y del culmino de la vigencia de la Comisión, no ha sido aprobada.

Por otro lado, es importante hacer notar que ninguna de las dos Comisiones trabaja por procesos. Además, que el quehacer de ambas Comisiones no se intercepta. Este es un elemento importante, puesto que la Comisión de Gobierno Abierto y Electrónico se centra en uno de los enfoques principales en el combate contra la corrupción y que le corresponde al Organismo Ejecutivo. De hecho, uno de sus dos resultados, que es el único que está orientado a generar un impacto, se centra en la mejora de la calificación de país respecto del Índice de Percepción de la Corrupción.

Otro de los aspectos fundamentales en su instalación es que, al dedicarse a la «investigación administrativa», se aleja de lo señalado por la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, que orienta a configurar un órgano preventivo, y, sobre todo, al que se le debe dotar de «independencia… para que puedan desempeñar sus funciones de manera eficaz y sin ninguna influencia indebida»[46].

Es relevante también hacer notar los plazos para los que han sido creadas las Comisiones, que demuestra que su prioridad ha sido definida únicamente de forma discursiva pero no a nivel de políticas públicas. La problemática en el país ha sido evidente en el ámbito público y en el devenir del desarrollo del Estado de Guatemala, por lo que prevalece la necesidad de institucionalizar un mecanismo a largo plazo para la prevención de estas prácticas nocivas que limitan el desarrollo de la ciudadanía guatemalteca. El establecimiento del mecanismo ha reflejado por dos décadas que su vigencia se ha mantenido por un compromiso político superficial, considerando, la responsabilidad que ha conllevado la ratificación de los tratados internacionales asumidos, pero sin profundizar que su creación debe responder a un análisis de procesos por políticas públicas y en función de las consecuencias nocivas que conllevan las prácticas de corrupción.

Finalmente, es esencial señalar que el país adolece de un mecanismo articulador para hacer confluir todas las intervenciones en materia de prevención, fiscalización y sanción de prácticas de corrupción, que formalmente deberían estar contenidas en un instrumento de política pública, el cual a la fecha constituye un vacío para el país. En 2020, el Organismo Ejecutivo suscribió un Convenio Interinstitucional Anticorrupción con el Ministerio Público, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de Cuentas, la SAT y la Superintendencia de Bancos, el cual busca la «instauración de procedimientos de coordinación y asistencia interinstitucional para el fortalecimiento de la lucha contra la corrupción dentro del marco de las competencias». No obstante, el mismo no ha reflejado resultados que abonen a un impacto sustancial en la lucha contra la corrupción; más que un conjunto de actividades de gestión reportadas en informes periódicos[47]. Lo anterior refleja la necesidad de reforzar los marcos competenciales del mecanismo responsable independiente, que pueda constituirse además de uno que concatene, pero no subordine el accionar de diversas dependencias de los órganos del Estado, y que estas confluyan de forma sistémica, por procesos.

Este planteamiento también conlleva a determinar que es importante instalar un sistema nacional orientado a la lucha contra la corrupción, que pueda representar además un mecanismo de gobernanza que involucre a sociedad civil con un rol propositivo en la gestión de políticas públicas para la contención de la problemática, y en donde el mecanismo articulador se constituya en el brazo técnico del sistema. De esa cuenta, se requiere realizar una revisión del marco normativo vigente relacionado con la temática, analizar el tejido institucional sobre transparencia y reconfigurarlo para concretar en la creación de un instituto de carácter autónomo y al que se le dote de autoridad con una rectoría para operar bajo esta lógica.

Conclusiones

La corrupción es una problemática global que ha afectado a los Estados, en especial a aquellos con sistemas políticos republicanos, democráticos, poco consolidados. Aquellos con carácter autoritarios poseen una mayor tendencia a guardar una mayor discrecionalidad, puesto que su accionar busca la satisfacción de intereses particulares y no del bien común. La corrupción no está sujeta a una ideología política, pero se fundamenta en principios relacionados con la opacidad y la impunidad. La corrupción tiene un vínculo con el control del poder y de recursos económicos de quienes ostentan el primero y viceversa. Las prácticas de corrupción datan de varios siglos atrás, y ha cobrado manifestaciones no solo de quienes desempeñan una posición en el ámbito político sino también en ámbitos privados, tal como se aborda en el capítulo 1 de esta tesis.

El tratamiento de la corrupción ha sido objeto de análisis desde varias aristas. No obstante, el legal ha sido el más reduccionista pues visibilizó que su estudio implica identificar determinantes políticas, sociales, institucionales y económicas, en donde todos estos elementos se interrelacionan. Los actos de corrupción responden a un conjunto de valores, principios y prácticas que configuran el comportamiento de una sociedad y que se reflejan en los órganos del Estado. En ese contexto, el abordaje de la corrupción demanda una respuesta sistémica e integral.

Sin embargo, es importante señalar que una de las debilidades para su abordaje es que, a nivel global, se carece de un consenso para determinar un marco teórico entre Estados, lo que constituye un factor para emerger arbitrariedades sobre qué se puede determinar o no como corrupción, normalizar algunas prácticas, o bien, presentar deficiencias en cuanto al alcance institucional para dar una respuesta ante esta problemática pública[48]. Ello también limita una medición y comparación entre Estados sobre la base de criterios para determinar la efectividad de gestión pública. Por más de 20 años, la principal medición internacional se ha basado en términos de percepciones.

El concierto de naciones ha tomado un paso adelante y colocó en la agenda internacional la problemática como una limitante que obstaculiza el desarrollo de los Estados, y, por tanto, las condiciones de vida de sus poblaciones. Se ha concretado un instrumento global para su contención y otro a nivel regional de las Américas que han establecido estándares mínimos que los Estados deben adoptar para afianzar sus capacidades institucionales desde un enfoque para su prevención, atención, sanción y erradicación. Sin embargo, las brechas persisten y la corrupción en Guatemala cobra expresiones desde una corrupción blanca, pasando por una corrupción gris y llegando a una corrupción negra, siguiendo la clasificación que realiza Heidenheimer[49], pero esta nunca ha mermado. Esta ha presentado diferentes expresiones a lo largo de su devenir histórico, pero se ha mantenido como un problema latente. Los regímenes caudillistas, de carácter personalistas y autoritarios, mantuvieron una instrumentalización de la democracia para mantener el monopolio del poder político, que les permitió mantener un estatus social y económico por décadas.

El desmontaje de estos con la adopción de una nueva Carta Magna en 1985 y la suscripción de Acuerdos de Paz en 1996 visibilizaron parcialmente la instalación de estructuras paralelas que aprovecharon su posición para tomar ventaja política y económica para beneficios personales. La corrupción siempre ha estado vigente en el sistema político, pero no visible en todos los casos, solo hasta años más recientes, cuando el uso de la tecnología ha permitido realizar una trazabilidad de casos y las redes sociales han facilitado el acceso a la información para realizar un análisis más exhaustivo del actuar público. Por tanto, estos mecanismos han representado una plataforma para expresar el rechazo, reprobar y deslegitimar la gestión de quienes desempeñan una responsabilidad pública.

La desinstalación de estructuras de corrupción en el país en 2015 marcó un hito en la lucha contra esta problemática, pero no significó un parteaguas en el fortalecimiento de las estructuras democráticas y en las capacidades de respuesta del Estado, o en el de los mecanismos para equilibrar la correlación de fuerzas. El país no poseía las capacidades internas para dar continuidad a la lucha, ni estaba listo para desarraigar por completo estas prácticas a través de una reforma integral de la institucionalidad pública. Por el contrario, los dos gobiernos posteriores continuaron con señaladas prácticas corruptas.

El sistema de la corrupción demanda un modelo de gestión pública que contenga intervenciones que periódicamente introduzcan innovaciones para dar respuesta a los desafíos que sistemáticamente emerjan de él, tanto desde el ámbito de la prevención, atención y sanción de la problemática. Debe entenderse que su contención demanda procesos de largo plazo, por lo que deben ser coherentes, sistemáticos y sostenibles en el tiempo. En ese marco, en primera instancia se requiere de dos ámbitos para el abordaje estructural de estos. El primero se relaciona con una reconfiguración del sistema político (que aborda instituciones, marcos legales, políticas públicas) que busque el desmontaje, desinstitucionalización y desaprendizaje de estas prácticas dentro de los órganos del Estado. Y otro, cultural, teniendo como objetivo a la ciudadanía, por una parte, y por otro lado de quienes ostentan una posición de poder, sea en el ámbito público o privado, que permita construir una cultura política basada en la probidad, transparencia y de servicio público; de tal cuenta que una expresión de corrupción deba ser repudiada y sancionada prontamente.

En ese sentido, esta tesis define seis pilares en la respuesta para contener la corrupción dentro de un nuevo modelo de gestión pública que se enfocan en un gobierno abierto, el involucramiento de la participación ciudadana, transparencia, rendición de cuentas, ética pública y un sistema sancionatorio. Estos elementos implican la construcción de una cultura política, el fortalecimiento de los mecanismos de gobernanza en la lucha contra la corrupción, afianzar una cultura institucional basada en la transparencia, rendición de cuentas, la despolitización de la administración pública y el fomento de una carrera de servicio público.

El balance de país que se desarrolla en el capítulo 2 refleja los pendientes del país para desmontar las prácticas de corrupción. Han existido algunos avances modestos respecto del andamiaje institucional y del conjunto del marco legal y de política pública. Sin embargo, la voluntad política por contrarrestar el problema se ha asumido de forma discursiva y no en la concreción y operativización de políticas públicas. La desinstalación de la CICIG y los resultados nulos en la lucha contra la corrupción ha conducido a la deslegitimación de la gestión pública durante las últimas dos administraciones gubernamentales. Por el contrario, la lucha contra la corrupción ha servido únicamente como un estandarte durante campañas políticas, pero sin generar impactos o transformaciones institucionales. Más bien, los gobiernos entrantes se han sumado al sistema capturado sin buscar revertir el contexto del país ni promover las reformas que este requiere en cada uno de los ámbitos sectoriales relacionados con la salud, educación, economía, etcétera.

Por su parte, las dos Comisiones Presidenciales vigentes vinculadas con la lucha contra la corrupción y la instalación de un gobierno abierto mantienen una gestión independiente una de la otra, y una de ellas concentra sus esfuerzos en un componente dedicado a la investigación administrativa de casos de corrupción en el Ejecutivo, cuando estas son competencias de otros órganos de fiscalización y de investigación del Estado. Las brechas de país también evidencian la ausencia de una política de lucha contra la corrupción y de un órgano independiente con un enfoque preventivo de la problemática. Lo anterior conlleva a la conclusión de promover la gestión de una política pública de largo plazo, que contenga un desarrollo metodológico y técnico de acuerdo con los lineamientos de la planificación y normativa del presupuesto; que defina a un ente rector para su seguimiento, y la periodicidad de la evaluación de esta. De esa cuenta, esta debe trascender el enfoque declarativo, tal como fue el caso de uno de los antecedentes que datan de 2015. Esta debe contener además un enfoque integral; es decir, que aborde desde la prevención en la ocurrencia de estas prácticas hasta la sanción de quienes las practiquen.

Adicionalmente, es necesario adoptar un mecanismo rector autónomo, que en su quehacer adopte un enfoque preventivo de actos de corrupción. Este debe adoptar las características, obligaciones y alcance de una instancia autónoma, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 134 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que entre otras señala que esta actuará por delegación del Estado. Para su instalación, es menester realizar un análisis de las intervenciones que conlleva la prevención de la corrupción, y así definir los macroprocesos y procesos institucionales para definir su marco competencial y atribuciones. Este mecanismo puede concretarse en la figura de un instituto nacional anticorrupción, al que se le dote de autoridad con una rectoría para operar bajo una lógica preventiva. Esta instancia puede constituirse como un brazo articulador de instituciones de diferentes órganos del Estado, incluyendo los de control, para armonizar acciones de política pública y así generar una respuesta concatenada e integral, sobre la base del contenido de la política de la lucha contra la corrupción. Es importante señalar que este órgano no debe supeditar el accionar de otras instituciones ni autonomía de instancias de otros órganos del Estado, sino que se constituye como una instancia que concatena las acciones que demanda la lucha contra la corrupción. Además, este sería el responsable del seguimiento de la adopción de los estándares internacionales y las recomendaciones vertidas por los mecanismos responsables de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción.

Este marco, a su vez, requiere de la adopción de un sistema nacional anticorrupción que aglutine a todas las diferentes instancias públicas de los tres órganos del Estado y los de control, fiscalización e investigación para generar una respuesta pública integral, sistemática, sostenible y ordenada para contener la corrupción. Además, involucraría a representantes de organizaciones de sociedad civil que generan un trabajo en los diferentes ámbitos de la temática. El sistema se integra de dos ámbitos de gestión. El primero es el de alto nivel, que constituye un medio para la coordinación, consenso y toma de decisiones en términos de política pública. El segundo se enmarca en la gestión técnica que conlleva el desarrollo de instrumentos, herramientas, propuestas, guías, marcos orientativos, entre otros, para afianzar la lucha contra la corrupción. Finalmente, dentro del sistema, el instituto nacional anticorrupción adopta un rol de asesor y responsable de orientar la gestión técnica del tejido institucional en la temática.

Este trabajo tuvo como objetivo analizar la problemática de la corrupción y la concreción de actos, prácticas y comportamientos de estas en el curso de la configuración del Estado de Guatemala para identificar las causas que han favorecido su acontecimiento.  Los hallazgos permiten observar que un sistema sancionatorio es fundamental para modelar un sistema anticorrupción, pero se requieren de intervenciones preventivas. Estas requieren de una inversión pública adicional; sin embargo, el costo de no desarrollarlas es más alto, cuando las consecuencias de la corrupción generan un lastre en el desarrollo de una nación. De esa cuenta, es posible avanzar en la lucha contra este fenómeno en la medida que se construyan marcos institucionales que promuevan el divorcio de la gestión política del tecnócrata y así minimizar las condiciones que faciliten la relación de lealtades partidistas y sus intereses específicos. A partir de lo anterior, esta tesis se orienta a presentar la instalación de un mecanismo y sistema para fortalecer y afianzar intervenciones sistemáticas y de largo plazo para contrarrestar actuaciones ilícitas y abuso de poder para fines personales. Este además abona en la continuidad de un sistema democrático mediante espacios de gobernanza incluyentes y un modelo de gestión pública transparente.

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Zepeda, Andrés. «La decepción. El gobierno de la desesperanza», Plaza Pública, 12 de febrero de 2012, https://www.plazapublica.com.gt/content/la-decepcion-el-gobierno-de-la-desesperanza

Zepeda, Andrés. «La frustración. El gobierno de la ambigüedad», Plaza Pública, 30 de enero de 2012, https://www.plazapublica.com.gt/content/la-frustracion-el-gobierno-de-la-ambigueedad

Zepeda, Andrés. «Lo que queda del gobierno de la esperanza en el país de la eterna crisis: “cambios para no cambiar”». Plaza Pública, 21 de enero de 2012, https://www.plazapublica.com.gt/content/la-frustracion-el-gobierno-de-la-ambigueedad

[1] Congreso de la República, «Decreto 91-2005», Diario de Centroamérica, 21 de diciembre de 2005, https://www.congreso.gob.gt/detalle_pdf/decretos/12875#gsc.tab=0

[2] Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Nueva York: 2004), 2.

[3] Idem, 5.

[4] Idem, 7.

[5] Idem, 10.

[6] Idem, 10-11.

[7]  Idem, 11-14.

[8] Idem, 14.

[9] Idem, 16.

[10] Idem, 13-16.

[11] Idem, 18-23.

[12] Idem, 24-28.

[13] Idem, 44-52.

[14] Idem, 53.

[15] Idem, 54-60.

[16] Idem, 56.

[17] Naciones Unidas, Informe de la Conferencia de los Estados Parte en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción sobre su tercer período de sesiones, celebrado en Doha del 9 al 13 de noviembre de 2009 (s.f.: 2009), 4.

[18] Congreso de la República, «Decreto 15-2001», Diario de Centroamérica, 31 de mayo de 2001, https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/2001/gtdcx15-2001.pdf

[19] OEA, Convención Interamericana contra la Corrupción (s.f.), 4.

[20] Idem, 5.

[21] Idem.

[22] Idem, 7-8.

[23] Idem, 9.

[24] Idem, 2.

^[25] OEA, «El funcionamiento del MESICIC» acceso el 20 de octubre de 2022, http://www.oas.org/es/sla/dlc/mesicic/documentos.html

[26] WOLA, El Combate a la Corrupción en Guatemala. Evaluando la Capacidad del Estado para Reducir la Corrupción y Mejorar la Rendición de Cuentas (s.f.), 12.

[27] Idem.

[28] Idem, 15-16.

[29] Congreso de la República de Guatemala, «Decreto 55-2010», Diario de Centroamérica, 29 de diciembre de 2010,  https://www.congreso.gob.gt/detalle_pdf/decretos/13227#gsc.tab=0.

[30] Idem.

[31] Idem.

[32] Congreso de la República, «Decreto 57-2008», Diario de Centroamérica, 23 de octubre de 2008,  https://www.congreso.gob.gt/detalle_pdf/decretos/13082#gsc.tab=0

[33] Ministerio de Gobernación, Política Nacional de Gobierno Abierto (Guatemala: s.f., 2018), 1-2.

[34] Idem, 52-60.

[35] Idem, 60.

[36] OEA | MESISIC, Informes de Avance (Artículos 31 y 32 del Reglamento y Normas de Procedimiento del Comité de Expertos) (s.f), 15-16.

[37] Comisión Presidencial contra la Corrupción, «Política Pública», Comisión Presidencial contra la Corrupción, acceso el 30 de octubre de 2022,  https://cpcc.gob.gt/politica-publica/

[38] Ministerio de Gobernación, «Acuerdo Gubernativo 41-2018», Secretaría General de la Presidencia, acceso el 30 de octubre de 2022, http://sgp.gob.gt/wp-content/uploads/2018/03/AG-041-2018-1.pdf

[39] Ministerio de Gobernación, «Acuerdo Gubernativo 45-2020», Secretaría General de la Presidencia, acceso el 30 de octubre de 2022, https://sgp.gob.gt/wp-content/uploads/2020/03/AG-045-2020.pdf

[40] Idem.

[41] Comisión de Gobierno Abierto y Electrónico, «Plan Operativo Anual. Ejercicio Fiscal 2022», Comisión de Gobierno Abierto y Electrónico, acceso el 1 de noviembre de 2002, https://transparencia.gob.gt/wp-content/uploads/10_5_Abril_2022_POA.pdf

[42] Comisión de Gobierno Abierto y Electrónico, «Estructura Organizacional de la Comisión Presidencial de Gobierno Electrónico y Abierto», Comisión de Gobierno Abierto y Electrónico, acceso el 1 de noviembre de 2022, https://transparencia.gob.gt/organigrama/.

[43] Ministerio de Gobernación, «Acuerdo Gubernativo 28-2020», Secretaría General de la Presidencia, acceso el 1 de noviembre de 2022, https://sgp.gob.gt/wp-content/uploads/2020/02/AG-028-2020.pdf

[44] Comisión Presidencial contra la Corrupción, «Marco Estratégico Institucional», Comisión Presidencial contra la Corrupción, acceso el 1 de noviembre de 2022, https://cpcc.gob.gt/wp-content/uploads/2022/03/MARCO-ESTRATEGICO-INSTITUCIONAL.pdf

[45] Comisión Presidencial contra la Corrupción, Segundo Informe Trimestral. Gestión 2022, Guatemala, 16-33.

[46] Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Nueva York: 2004), 10.

[47] Comisión Presidencial contra la Corrupción, Segundo Informe Trimestral. Gestión 2022, (Guatemala: s.f.), 40-41.

[48] Para efectos de este trabajo de tesis y el análisis desarrollado, se tomó en cuenta el planteamiento desarrollado por Sandoval Ballesteros, que propone un abordaje estructural de la corrupción a través de la siguiente ecuación: C (Corrupción) = AP (abuso de poder) + I (impunidad) – PC (participación ciudadana), tal como se trató en el capítulo 1. Irma Sandoval Ballesteros, «Enfoque de la corrupción estructural: poder, impunidad y voz ciudadana». Revista Mexicana de Sociología, no. 1 (2016): 125-127.

[49] Leslie Holmes, ¿Qué es la corrupción? (México: Grano de Sal, 2019), 18-19.